【建纬观点】公有居住房屋权属争议浅析
刘畅律师，国际业务部/不动产金融部成员。
毕业于武汉大学和上海交通大学，拥有法学硕士学位。在投融资、公司业务、房地产及建设工程全过程法律服务领域拥有多年经验。
目前主要执业领域包括：投融资、公司业务、城市基础设施项目、建筑工程、房地产等领域的诉讼和非诉讼法律服务。
在2007年物权法颁布之前，对于居民住房的产权、使用权的归属及流转经历了很长一段时间的混乱时期。在商品房的概念出现以前，住宅均由国家以及企业、事业单位投资兴建，房屋产权均归国家或集体所有。机关和企事业单位根据工作人员、员工的职级、工作年限和贡献大小分别给予相应的房屋承租权即使用权，作为员工的一种福利，即早年的福利分房。员工以承租人的名义获得此类房屋的使用权。1994年公房出售政策出台后，一部分公有住房经过出售程序转为“售后公房”，另一部分公有住房则因各种原因保持原承租状态。本文拟针对上海区域目前仍处于承租状态的公有住房（以下简称“公租房”）的承租权设定、权利归属、处置方法展开讨论。
在早年各单位进行公租房分配时，通常会采用如下方式设定公租房的承租人：机关和企事业单位投资兴建或参建房屋/或与其他企事业单位调配房屋——单位将房屋按照一定的要求以“住房调拨单”等类似形式分配给员工——员工凭借调拨单与所属物业办理由上海市房管局颁发的《租用公房凭证》并使用房屋。即员工以租赁的形式获得房屋，单位为出租人，员工则为承租人。
《租用公房凭证》上会载明租赁户名、房屋地址、月租金等信息。公租房统一由其所属物业公司管理，承租人向物业公司缴纳租金。上海的《租用公房凭证》分为两种，一种因其蓝色封皮而俗称“蓝卡”，是最早的租赁凭证，由物业公司盖章签发、统一管理，上载信息基本为手工填写，并未纳入上海市统一管理体系；另一种因其红色封皮被称为“红卡”，系在上海市住建局建立起统一管理体系后，替代蓝卡而存在的《租用公房凭证》，由原持有蓝卡的承租人向所属物业公司申请办理，在符合一定条件后由物业公司向区房管局报送信息并审核办法“红卡”。目前，持有红卡的承租人在满足一定条件的情况下可以转让其使用权；持有红卡及蓝卡的租赁人均可以对外转租公租房而无需征得出租人同意。
承租人对公租房享有占有、使用、部分收益和有限处分的权利，即公有房屋使用权应属于用益物权；名义产权人对该类公租房享有所有权，但对该类公租房不再享有处分权，且若承租人符合买受公房的条件的，名义产权人应予以配合。
结合上文分析，可以看出对于公租房这类历史产物，尽管单位仅将公租房以租赁的形式出租给员工，但单位转移给员工的使用权范围是非常广泛的，包括承租人在法律允许范围内对公有房屋享有占有、使用、部分收益和有限处分的权利。
目前，对此我国公有房屋使用权的法律性质并不明确，理论界比较有代表性的看法有：债权说、居住权说、自物权说和用益物权说。这些学说各有一定的合理性，但也难以完全对应公有房屋使用权问题。理论界比较倾向于公有房屋使用权属于用益物权，认为公有房屋使用权由于具备使用权人对公有住房的实际控制权、支配权，所有人的权利被虚化、弱化；使用权人交纳的租金并非公有房屋所有权经济效益的体现，不能与房屋租金和土地的绝对地租及级差地租相称，使用权相对独立于国家所有权；使用权没有期限限制并可以继承、转让；所有权人行使所有权受到使用权人的限制，特别是单位分配给职工的公有房屋使用权，更是凝结着职工的劳动补偿价值，因此，称其为新型用益物权更能概括公有房屋使用权的法律性质。
公有房屋使用权虽然有租金存在，但是绝对不同于私人所有权基础上的租赁权，这主要体现在租赁主体、租金标准、租赁期限和租赁主体之间租赁关系的发生等方面均明显不同于一般房屋租赁，该类房屋的租金仅为几十元人民币最多至一百多元人民币每月，租赁期限不受20年最长租赁期限的限制。而且，产权单位对于承租公有房屋并无完整的处分权，其处分权受到承租人使用权的限制，在承租人没有法定的违规行为的情况下，不但不能收回出租的房屋，相反，承租人满足一定条件后还可以继承、转让公有房屋使用权。
上海法院近年来的判例也支持了以上思路，如在上海市浦东新区人民法院(2016)沪0115民初87291号案件中，法院认为凭借住房调配单可享有该公有住房的使用权及处分权，该公有住房的名义产权人无权擅自处分房屋，若名义产权人擅自处分房屋的，则承租人有权要求名义产权人按照出售时房屋的使用权价值进行赔偿。上海市第二中级人民法院在2017年的判决中也支持了前述判决思路。同时，承租人还因此享有排除法院强制执行的权利。在上海市第一中级人民法院（2018）沪01民终146号判决中，名义产权人因涉诉而使得其名下公有房屋被查封，该公有房屋的承租人对该执行提出执行异议之诉，上海市一中院认为，名义产权人对系争房屋享有的权利不属于《物权法》确定的不动产物权；承租人享有的民事权益则可以排除该案的强制执行。
上海目前的公租房目前仍大量存在，由于多种原因，很多承租人在94年房改之后并未选择买受公房，而是一直使用至今。通常情况下，承租人可以通过向所属物业申请办理公有住房出售来获得该房屋的所有权，但因该行为需要产权人的配合，而早年的多数企事业单位在经历改制、合并等市场化行为后，对于调拨而来的房屋也无法掌握其现状等原因而无法办理。对此，可通过房屋核查、确权等方式来对房屋现状进行确认，以确保承租人及产权人的权益最大化。
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