未保工作新体制与检察机关的担当 | 新未保法解读⑤
➤ 修订后的未保法所确立的未保工作新体制，上下一体、协调有序、责任明确，特别是将检察机关明确为监督机关，十分具有针对性，有助于保障未保工作新体制的流畅运作。
➤ 检察机关应当充分认识到修订后的未保法赋予检察机关在未保工作新体制中的角色，深入研究和尽快形成担当未保工作监督职能的基本模式。
全国人大常委会通过的修订后的未成年人保护法（下称未保法）将于2021年6月1日起施行，修订后未保法的一大亮点是构建了新时代未成年人保护工作新体制。这一新体制的设计“用心良苦”，既吸收了国际社会未成年人保护工作的经验，也充分发挥了中国特色社会主义的制度优势，同时还兼顾到了我国仍然存在发展不平衡不充分的国情，充分体现了“国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利”的要求。
建立协调机制
原未保法只是笼统地规定“中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作”，既没有细化各主要国家机关未成年人保护的职责，也没有建立必要的统筹协调机制。修订后的未保法在细化主要相关国家机关未成年人保护具体职能的基础上，在总则中明确“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作”。工作协调机制的建立，标志着未成年人保护正式成为政府的法定职责。
明确牵头部门
修订后的未保法第9条规定，“协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担”。尽管这一条款考虑我国地方的差异留下了省级人民政府可以确立牵头部门的弹性空间，但确立了“民政牵头为原则，其他部门牵头为例外”的法律要求，解决了自1991年以来未保法执法责任主体不明的难题。政府机构中与未成年人保护工作最为密切的机构除了民政部门外还有教育行政部门，将民政部门确定为原则上的牵头部门，体现了修订后的未保法对于未成年人群体中最需要保护的弱势群体的特别关注，也是未保法“福利法化”修法思路的体现。
赋权协助单位
修订后的未保法第10条规定：“共产主义青年团、妇女联合会、工会、残疾人联合会、关心下一代工作委员会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队以及其他人民团体、有关社会组织，应当协助各级人民政府及其有关部门、人民检察院、人民法院做好未成年人保护工作，维护未成年人合法权益。”相对原条文，这一规定增加了“应当”的表述，明确做好未成年人保护工作是人民团体和有关社会组织协助政府、司法机关的法定职责，同时也进一步明晰了人民团体和有关社会组织在未成年人保护工作新体制中的法定角色为“协助”而非“替代”。
畅通专门力量
未保工作力量的专门化是避免未成年人保护工作体制“华而不实”的关键。修订后的未保法明确要求政府自上而下建立未成年人保护工作专门机构与专门力量：
➤ 首先，县级以上人民政府承担未成年人保护协调机制具体工作的职能部门应当明确相关内设机构或者专门人员，负责承担未成年人保护工作。
➤ 其次，乡镇人民政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员，及时办理未成年人相关事务。
➤ 再次，支持、指导居民委员会、村民委员会设立专人专岗，做好未成年人保护工作。
修订后的未保法还要求国家司法机关“应当确定专门机构或者指定专门人员，负责办理涉及未成年人案件。办理涉及未成年人案件的人员应当经过专门培训，熟悉未成年人身心特点”。
确立监督机关
修订后的未保法赋予了检察机关在未保工作体制中监督机关的地位，具体体现在三个方面：
（1）对涉及未成年人事项的检察监督不限于“诉讼活动”。第105条规定“人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督”。这一条款“等”字的使用意味深长，留下了根据未保工作实际依法拓展检察监督的空间。
（2）明确将未成年人权益纳入公益诉讼范围。第106条规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”
（3）明确了检察建议这一重要监督途径，并对被建议单位回复时间与方式提出要求，强化了检察建议的刚性。第114条规定，人民检察院“发现有关单位未尽到未成年人教育、管理、救助、看护等保护职责的，应当向该单位提出建议。被建议单位应当在一个月内作出书面回复”。尽管该条也同时赋予了公安机关、人民法院和司法行政部门建议权，但是由于检察机关作为法律监督机关的宪法定位以及检察建议可以公益诉讼为后盾，这种形式的检察监督更具专门性和独特性。
自1991年以来，未保法即确立了保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。共同责任原则有助于汇聚保护力量，但也带来了“责任稀释”的长期困境。修订后的未保法所确立的未保工作新体制，上下一体、协调有序、责任明确，特别是将检察机关明确为监督机关，非常具有针对性，有助于保障未保工作新体制的流畅运作，破解“责任稀释”困境，形成未成年人保护合力。
早在2002年，联合国儿童权利委员会即强调每一个国家都需要一个独立的人权机构负责促进和保护儿童的权利。委员会最关心的是该机构，不管它如何构成，应能够独立并有效地监督、促进和保护儿童的权利。联合国儿童权利委员会之所以强调各国应设置有效监督、促进和保护未成年人权利的机构，是基于未成年人保护工作的特点，特别是未成年人不像妇女、老人、残疾人等弱势群体会为自身权利发声的特殊性。对于未成年人权利监察机构，各国的设置模式有所不同。例如，挪威于1981年制定“儿童事务监察使法案”，设置了“儿童事务监察使”专门负责儿童权利监察职能。澳大利亚则是在议会下设青少年委员会，承担类似的未成年人权利监察职责。修订后的未保法立足中国国情，明确由检察机关行使未成年人保护的法律监督职责，彰显了中国特色人民检察制度的优势与担当，也是对近些年来未成年人检察改革成果，特别是对未检专门化、专业化改革及未检职能优化探索的认可。
宪法规定人民检察院是法律监督机关，人民检察院组织法第20条第8款规定人民检察院所行使的职权包括“法律规定的其他职权”。修订后的未保法立足检察机关基本职能，明确人民检察院在未保工作体制中的监督机关定位，是根据新时代未成年人保护工作发展的需要对检察机关法定职能的细化与深化。目前，从最高人民检察院到基层人民检察院，检察系统已经建立起相对完善的未检专门机构体系，未检职能也从传统的未成年人刑事检察向综合检察发展，有能力履行未保工作新体制中监督机关的职责。检察机关应当充分认识到修订后的未保法所赋予检察机关在未保工作新体制中的角色，深入研究和尽快形成担当未保工作监督职能的基本模式。修订后的未保法的颁布，也意味着未成年人检察已经在法律上具备了不同于刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察的独特性。
（作者为上海社会科学院法学研究所所长、上海市法学会未成年人法研究会会长 姚建龙）