请求公开政府信息不存在的应驳回当事人诉讼请求（最高法院出版物公布的参考性案例中确定的审判规则）
请求公开政府信息不存在的应驳回当事人诉讼请求（最高法院出版物公布的参考性案例中确定的审判规则）
【审判规则】
1.在信息公开领域，对信息公开的具体行政行为提起行政诉讼的主体应与行政机关在信息公开工作中所作的具体行政行为具有法律上的利害关系。界定信息查阅人与行政机关所作关于信息公开申请的答复有无法律上利害关系，应以考量信息查阅人与被申请查阅信息表征的事项有无法律上的利害关系。信息查阅人委托他人申请查阅政府信息后，人民政府作出不存在告知书的，信息查阅人作为行政相对人，与不存在告知书具有法律上的利害关系，故其具备原告诉讼主体资格。
2.下级人民政府在行使上级人民政府下放的土地管理职能时，使用上级人民政府刻制并交由其使用的上级人民政府土地管理专用章办理有关土地管理事项。下级人民政府在收地批复上加盖上级人民政府的土地管理专用章。行政相对人申请公开加盖上级人民政府公章及上级人民政府土地管理专用章的收地批复，由于其申请公开的政府信息不存在，故无实际要求行政机关公开政府信息的可能，故应驳回行政相对人的诉讼请求。
【关 键 词】
行政 土地 政府信息公开 具体行政行为 利害关系 信息查阅人 原告诉讼主体资格 土地管理职能 专用章 公章
【基本案情】
佛山市人民政府《关于进一步完善向区政府下放土地管理事项的通知》决定：将市部分土地管理职能下放给区政府，市政府刻制“佛山市人民政府土地管理专用章（1）一（5）”分别交由禅城、南海、顺德、三水、高明区人民政府用于审批相关土地管理事项。区政府于区政府根据《关于进一步完善向区政府下放土地管理事项的通知》的规定，以佛山市人民政府的名义作出《收地批复》并在其上加盖佛山市人民政府土地管理专用章，同意收回普君南片区改造范围内的国有土地使用权。杜X林的房屋位于《收地批复》所确定的普君南片区旧改范围内。杜X林、吴瑞新不服上述《收地批复》，遂提起行政诉讼，请求撤销该《收地批复》。经终审，法院维持了《收地批复》。
冯誉骥、戴东辉、岑志浩、吴瑞华于2010年受杜X林委托办理政府信息公开申请事宜，佛山市人民政府作出《答复》（《关于政府信息公开的答复》）当日杜X林即收到该《答复》。次年2月，杜X林委托吴瑞华到区政府（佛山市禅城区人民政府）填写信息公开申请表，请求区政府公开已加盖佛山市人民政府公章、分别加盖佛山市人民政府土地管理专用章的《收地批复》文件的信息。区政府当日作出《政府信息公开申请收件回执》，向吴瑞华告知已收到政府信息公开申请，并于次月作出《政府信息不存在告知书》，告知其要求获取的政府信息不存在，建议其到佛山市禅城区国土城建和水务局申请公开信息。
杜X林以区政府不予公开《收地批复》的行为违反国务院2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定为由，提起诉讼，请求判令区政府公开已加盖佛山市人民政府公章、分别加盖佛山市人民政府土地管理专用章的《收地批复》的文件；认定区政府将责任推给佛山市禅城区国土城建和水务局的行为属行政不作为。
【争议焦点】
委托人委托受托人查阅政府信息，行政机关作出信息不存在告知书，委托人对此告知书是否具备提起诉讼的原告资格。
【审判结果】
一审法院判决：驳回杜X林的诉讼请求。
杜X林不服一审判决，提出上诉。
二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
【审判规则评析】
1.行政诉讼中，提起行政诉讼的主体应与被诉具体行政行为存在法律上利害关系，故与被诉具体行政行为存在法律上利害关系是具备行政诉讼主体资格的必要条件之一。由此可知，在信息公开领域，对信息公开的具体行政行为提起行政诉讼的主体应与行政机关在信息公开工作中所作的具体行政行为具有法律上的利害关系。界定信息查阅人与行政机关所作关于信息公开申请的答复有无法律上利害关系，应以信息查阅人与被申请查阅信息表征的事项有无法律上的利害关系为基本考量点。在有法律上的利害关系的情况下，信息查阅人则具备原告诉讼主体资格，相反则不具备原告诉讼主体资格。
本案中，吴瑞华受杜X林委托到请求区政府公开《收地批复》文件的信息后，区政府作出《政府信息不存在告知书》告知杜X林要求获取的政府信息不存在，建议其到佛山市禅城区国土城建和水务局申请公开信息。杜X林作为《政府信息不存在告知书》的行政相对人，与《政府信息不存在告知书》具有法律上的利害关系，且另案法院判决维持《收地批复》即是承认杜X林与《收地批复》具有法律上的利害关系。综上，杜X林与申请公开的政府信息具有法律上利害关系，杜X林具备原告诉讼主体资格。
2.根据国务院2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起十五个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过十五个工作日。对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。根据上述规定可知，在申请人申请公开的政府信息不存在的情况下，则无实际要求行政机关公开政府信息的可能，故应驳回申请人的诉讼请求。在申请人申请公开的政府信息存在的情况下，行政机关则存在向申请人公开其申请公开的政府信息的可能。
本案中，根据佛山市人民政府《关于进一步完善向区政府下放土地管理事项的通知》的规定，区政府在行使市政府下放的相关土地管理职能时，使用佛山市人民政府刻制并交由其使用的佛山市人民政府土地管理专用章办理有关土地管理事项。区政府以佛山市人民政府的名义出具《收地批复》并加盖“佛山市人民政府土地管理专用章"，该行为符合《关于进一步完善向区政府下放土地管理事项的通知》。因此，杜X林申请公开的已加盖佛山市人民政府公章、分别加盖佛山市人民政府土地管理专用章的《收地批复》不存在，且区政府已经履行法定告知义务，故应驳回杜X林的诉讼请求。
【适用法律】
国务院2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项 对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
第二十四条第一、二款 行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。
行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。
【法律文书】
行政起诉状 行政上诉状 律师代理意见书 行政一审判决书 行政二审判决书
【效力与冲突规避】
参考性案例 有效 参考适用
杜X林诉佛山市禅城区人民政府土地政府信息公开案
【案例信息】
【中 法 码】 行政诉讼法·诉讼参加人·原告·资格的认定·与行政行为有利害关系·行政诉讼法律上的利害关系 (J0301010104)
【案 号】 (2011)佛中法行终字第146号
【案 由】 土地/其他行政行为
【判决日期】 2011年09月01日
【权威公布】 被最高人民法院中国应用法学研究所《人民法院案例选》2013年第1辑(总第83辑)收录
【检 索 码】 F1524127+GDFS++0411C
【审理法院】 广东省佛山市中级人民法院
【审级程序】 第二审程序
【审理法官】 胡智鸿 王慧潘 华容
【上 诉 人】 杜X林（原审原告）
【被上诉人】 佛山市禅城区人民政府（原审被告）
【裁判文书原文】 (如使用请核对裁判文书原件内容)
《行政判决书》
上诉人（原审原告）：杜X林。
被上诉人（原审被告）：佛山市禅城区人民政府。
上诉人杜X林因与被上诉人佛山市禅城区人民政府其他行政管理其他行政行为一案，不服广东省佛山市南海区人民法院(2011)佛南法行初字第49号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年12月22日，佛山市人民政府对冯誉骥、戴东辉、岑志浩、吴瑞华（受原告委托代为办理政府信息公开申请事宜）作出[2010]第47号《关于政府信息公开的答复》。同日，原告收到了上述《答复》。
2011年2月16日，原告委托吴瑞华到被告处填写《佛山市禅城区人民政府办公室政府信息公开申请表》，请求被告公开已加盖佛山市人民政府公章，分别加盖佛山市人民政府土地管理专用章(1)的佛禅府国土[2007]3号《收地批复》文件的信息。同日，被告对原告作出[2011]第6号《政府信息公开申请收件回执》，告知其已收到该政府信息公开申请。2011年3月4日，被告对原告作出[2011]第7号《政府信息不存在告知书》，告知其经审核，其要求获取的政府信息不存在，建议其到佛山市禅城区国土城建和水务局申请公开有关信息。原告收到了上述《告知书》。原告不服被告所作的上述《告知书》，向本院提起行政诉讼，请求：(1)判决被告公开已加盖佛山市人民政府公章、分别加盖佛山市人民政府土地管理专用章(1)的佛禅府国土[2007]3号《收地批复》的文件；(2)认定被告将责任推给佛山市禅城区国土城建和水务局的行为属行政不作为。
另查明，原告的房屋位于本案佛禅府国土[2007]3号《收地批复》所确定的普君南片区旧改范围内。
2005年5月23日，佛山市人民政府印发佛府[2005]57号《关于进一步完善向区政府下放土地管理事项的通知》，决定将市部分相关的土地管理职能下放给区政府，市政府刻制“佛山市人民政府土地管理专用章(1)-(5)”，分别交由禅城、南海、顺德、三水、高明区人民政府用于审批相关土地管理事项。
2007年11月30日，被告根据佛府[2005] 57号《关于进一步完善向区政府下放土地管理事项的通知》的规定，以佛山市人民政府的名义[落款加盖“佛山市人民政府土地管理专用章(1)”]作出了佛禅府国土[2007]3号《收地批复》，同意收回普君南片区改造范围内的国有土地使用权。原告、吴瑞新不服佛山市人民政府所作的佛禅府国土[2007]3号《收地批复》向佛山市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该《收地批复》。佛山市中级人民法院作出(2010)佛中法行初字第42号行政判决，判决维持佛山市人民政府所作的上述《收地批复》。原告、吴瑞新不服该行政判决，向广东省高级人民法院提起上诉。2011年1月5日，广东省高级人民法院作出(2010)粤高法行终字第141号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
被告、佛山市人民政府均已向原告提供佛禅府国土[2007]3号《收地批复》的复印件。
原告杜X林诉称：原告是佛山市禅城区普君南被拆迁户。2011年3月8日，原告收到被告[2011]第7号《政府信息不存在告知书》，告知“本机关于2011年2月16日收到您提出的政府信息公开申请，经审核，您要求获取的政府信息不存在，建议您到佛山市禅城区国土城建和水务局申请公开有关信息……”从被告的上述告知书可知，原告要求公开已加盖佛山市人民政府公章、佛山市人民政府土地管理专用章(1)的佛禅府国土[2007]3号《收地批复》的文件信息是不存在的，即被告没有上述《收地批复》的文件。从原告获取该份《收地批复》文件直观看，抬头显示是被告文件，至于《收地批复》只盖佛山市人民政府土地管理专用章(1)的属性问题，据佛府[2005]57号《关于进一步完善向区政府下放土地管理事项的通知》，佛山市人民政府土地管理专用章(1)交由被告使用，因此能认定《收地批复》就是被告出具的。
2010年12月22日原告收到佛山市人民政府[2010]第47号《关于政府信息公开的答复》，答复：“本机关于2010年12月14日收到了您们提出的政府信息公开申请，要求公开收回普君南片区国有土地使用的备案相关资料，现答复如下：根据佛府[2005]57号文件第二点'行使上述所列的土地管理事项时，各区国土资源分局以市国土资源局名义报区政府审查，区政府以市政府名义进行审批，区政府审批后五个工作日内将批准文件报市政府备案，具体送市国土资源局办理’的规定，禅城区人民政府将作出的佛禅府国土[2007]3号《收地批复》按要求抄送市政府备案，经审核，现将该备案文件向你们公开。”这份答复更进一步明确了《收地批复》是被告出具的。被告作出该政府信息不存在的答复，等于该《收地批复》未生效，即普君南片区拆迁是非法的。
被告要行使市政府的权力，其手续必须要合法。原告于2010年12月22日通过市政府信息公开获悉，[2010]第47号《关于政府信息公开的答复》记载：“市政府将法律赋予市、县政府行使的部分相关土地管理职能下放（或委托）给新设立的区政府行使，其中包括国有建设用地使用权的划拨、出让职能。职能下放之后，各区政府受市政府委托行使相关土地管理职能时，以市政府的名义作出具体行政行为，并加盖市政府公章，分别加盖'佛山市人民政府土地管理专用章(1)-(5)。”，可见被告要合法地行使市政府的权力，作出《收地批复》必须加盖市政府公章，分别加盖市政府土地管理专用章(1)-(5)，缺一不可。否则就是违反法律规定，甚至可视为作假。
关于被告所作告知书中“建议您到佛山市禅城区国土城建和水务局申请公开有关信息”的问题，原告认为该局无权作出该答复。从上文可知，《收地批复》是被告出具的文件，而禅城区国土城建和水务局是被告下属的职能部门，未经授权不能行使被告的权力，被告提出上述建议是想将责任推卸给该局，违反了《政府信息公开条例》第33条的规定。
综上，由于被告不予公开加盖佛山市人民政府公章、分别加盖佛山市人民政府土地管理专用章(1)的《收地批复》，违反《政府信息公开条例》的规定，故原告提起行政诉讼，请求：(1)判决被告公开已加盖佛山市人民政府公章、分别加盖佛山市人民政府土地管理专用章(1)的佛禅府国土[2007]3号《收地批复》的文件；(2)认定被告将责任推给佛山市禅城区国土城建和水务局的行为属行政不作为。
一审法院于2011年7月4日作出(2011)佛南法行初字第49号判决：
驳回原告杜X林的诉讼请求。
宣判后，杜X林不服，提出上诉。
二审法院经审理认为，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案被诉[2011]第7号《政府信息不存在告知书》是被告针对原告的申请作出的依申请具体行政行为，其对原告产生行政法律效力，原告杜X林具有原告主体资格。《政府信息公开条例》第21条第(3)项规定：依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。第24条第1、2款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”被告于2011年2月16日收到原告提出的政府信息公开申请后，在法定期限内对其作出告知，程序合法。因原告申请的政府信息不存在，被告如实告知符合前述法律规定。原判驳回原告的诉讼请求正确。关于原告提出[2011]第7号《政府信息不存在告知书》要求其向佛山市禅城区国土城建和水务局申请而不是佛山市人民政府，属乱作为的意见，因被告只是作出不具有强制力的申请指引建议，是否采纳由原告决定，因此，不存在乱作为的情形。原判认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，于2011年9月1日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第(1)项的规定作出(2011)佛中法行终字第146号判决：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。