关于养殖场是否属于违章建筑的审查认定（典型案例干货总结）

一、关于养殖场是否属于违法建筑的审查认定

关于养殖场是否属于违法建筑的认定，不仅要看养殖户是否办理了建设养殖场的相关用地手续，也要看政府行为是否让养殖户对建设养殖场、发展养殖业产生了一定的信赖。如果养殖户基于对政府有关部门的信赖，兴建养殖场满足养殖产业发展的需要，那么仅以养殖场在用地手续上存在一定问题而认定其属于违法建筑，不具有合理性。有关部门按照《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）第三条第一款、第三款、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第三条的相关规定，认为养殖户建造的建筑物要合法均需要经过审批、备案或经乡镇政府、农村集体经济组织同意后签约，即设施农用地的使用需经过相关行政机关的同意。但是，相关的规定最早出台的时间也是2007年，并无溯及既往的效力，以此来认定养殖户建造的建筑物不合法缺乏合理性。——（2019）最高法行申4750号

二、对农用地上养殖场建设行为是否合法的审查认定

1.对农用地上养殖场建设行为是否违法应以是否履行了设施农用地审批手续。根据《城乡规划法》第四十二条的规定，“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，已失效）、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号，已失效）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的相关规定，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续据此，在农用地上建设养殖场无法取得规划许可，而应履行设施农用地审批手续。因此，行政机关在查处农用地上养殖场建设行为是否合法时，应当对是否履行了设施农用地有关审批手续进行调查核实，而不能仅以未取得规划许可为由，认定其为违法建设并强制拆除。2.信赖利益应受法律保护。对农用地上养殖场建设行为，虽然未取得规范的设施农业审批或备案手续，但经过了乡镇政府同意，县级农业部门验收合格。行政相对人实施了该项目建设，并将养殖场一直实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求。参考最高人民法院（2019）最高法行申4750号行政裁定的裁判意旨，行政相对人对涉案建筑及利用其进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护。——（2020）京行申41号

三、养殖场拆违的信赖保护

当事人一直将建筑实际用于养殖，亦满足了养殖产业发展的需求，在无证据证明其改变了相关土地从事或服务于农业生产的农业用途，可以认定其对利用建筑合法开展养殖存在一定程度的信赖。乡镇政府在未充分考量当事人用于养殖的情形，未对土地用途、相关设施性质履行任何调查、核实义务及相关设施是否可补办手续的情形下，以建筑属违法建设为由强制拆除不当。——（2019）京行申1413号

四、养殖场未办理相关手续是否一概认定为违法建筑？

涉案养殖场从2000年一直经营至拆除前，虽然其未向所在地国土局申报用地情况，但政府对养殖户在辖区内租赁集体土地并进行经营养殖的事实是知情的，在养殖场所在集体土地未被征收前，各级部门也从未对养殖户用地行为予以查处或要求其按照规定补办相关手续，故不宜认定养殖场为违法建设。——（2018）皖03行赔初1号，第二届全国法院“百篇优秀裁判文书”

五、养殖场具体形成时间无法彻底查清，应给予适当补偿

对于养殖场性质的认定，除了考虑相关法规的出台时间外，还要考虑到建筑物形成后将持续存在，该行为不同于一般的行为，不能笼统地以法不溯及既往原则认定其性质。涉案建筑物的具体形成时间无法彻底查清，导致其性质介于合法与违法之间，应当予以适当补偿。虽然《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，被国土资发〔2014〕127号废止）、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）最早出台时间为2007年，不能笼统地根据前述规定认定涉案建筑物系违章建筑。但是考虑到涉案建筑物的主体部分系2006年至2010年形成，其中2008年之后最多，横跨前述文件的出台时间2007年，且治理养殖场涉及环境保护这一根本问题，故该部分建筑物的性质介于合法与违法之间，对其酌情补偿即可。——（2020）最高法行申1214号

六、养殖场虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农业备案

《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。当事人没有举示相应证据证明其依照上述规定办理了相应手续，其关于养殖场不需办理农用地转用审批手续，其已具备合法个体养殖户的所有法律手续的主张不能成立。——（2017）最高法行申8524号

七、占用河道建设养殖场、农家乐等是否合法？

1.占用河道土地建设生态旅游休闲度假区，从事生态种植、养殖、垂钓、餐饮服务等经营活动，是否合法，应注意以下几点：当事人在涉案土地上建设相关建（构）筑物，但并未提供证据证明已取得河道主管机关及有关部门的批准，违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘；（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；（四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘的规定”的规定。同时，当事人亦未办理相关手续，不符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条“严禁随意扩大设施农用地范围，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理”的规定。——（2020)最高法行申6391号

2.当事人在河道管理范围内土地上建设建筑物、构筑物等，其没有证据表明上述建筑物及其所占用的土地具有合法审批手续，违反了《中华人民共和国河道管理条例》第十六条、第二十四条、第二十五条、第二十六条中关于为了保障防洪排涝安全，未经有关部门批准，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物等行为的相关规定，故其建筑物和地上附着物不具有合法性。——（2016）最高法行申2744号

八、对改变设施农业用地用途、进行非农建设行为的审查

1.原国土资源部、原农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。设施农用地审核同意后，乡镇政府具体监督设施建设和用地协议的实施。设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。涉案养殖场在拆除前出租给他人用于家具生产，并非用于养殖。当事人主张用于养殖的设施农用地，无需审批，不属于违章建筑的意见，不能成立。——（2019）最高法行申924号

2.国土资发〔2010〕155号通知第二条第三项规定，严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。当事人未经批准进行非农建设的行为，改变了所承包土地农业用途，既违反合同约定，也违反法律的强制性规定。——（2017）最高法行申4418号

通过上述案例可以看出，关于养殖场是否属于违法建筑的审查认定，应当主要并综合考虑政策规定、建成时间、信赖保护、违法禁止四方面因素。