施立栋：准确把握行政处罚法与具体领域处罚规定的关系
作者简介：施立栋，苏州大学王健法学院副教授，中国法治现代化研究院特邀研究员。主要研究领域为行政法学、行政诉讼法学、行政纠纷解决理论。
转自：中国法治现代化研究院
新行政处罚法已经于2021年7月15日开始实施。保障新法的正确实施，是法律共同体接下来面临的共同任务。在新法的适用层面，一个有待厘清的问题是，如何准确把握《行政处罚法》与具体领域行政处罚规范的关系。
众所周知，我国的行政处罚规则，广泛分布于公安、市场监管、环保等具体领域的行政立法之中。行政处罚法的立法初衷之一，在于为这些纷繁复杂的具体处罚规范“建章立制”，提供基本遵循。但与此同时，基于立法机关的有限理性，同时为了照顾不同行政领域的差异，行政处罚法又赋予具体领域的处罚规范一定的“自治空间”。由此，在法适用层面就产生了如下疑问：具体领域的行政处罚规范，应当在多大范围和程度上接受《行政处罚法》的调控？应该说，这一问题自1996年旧法实施以来便已存在，但伴随着2021年新法引入的众多制度调整及其实施，对上述关系定位问题的厘清，变得愈加迫切了。
谨防两种认识误区
通过观察行政执法与行政审判实务可知，长期以来，在《行政处罚法》与具体领域的行政处罚规范的关系定位问题上，存在着如下两种认识误区：
第一种误区是，行政执法人员在作出处罚决定时，将目光拘泥于具体领域的行政处罚规范之上，忽略《行政处罚法》的规范和指引作用。这种认识误区，在引发社会广泛关注的“杭州方林富炒货店案”中表现得淋漓尽致。在该案中，方林富炒货店在广告中使用了绝对化用语，被告杭州市西湖区市场监管局依据《广告法》（2015年修订）第57条设置的“20万元以上100万元以下”的罚款区间，对其作出20万元的罚款。当社会公众普遍质疑该处罚金额过高时，西湖区市场监管局和杭州市市场监管局的同志均回应指出，他们作为执法机关只能在《广告法》第57条设置的处罚区间内罚款，无权突破起罚点作出更低金额的罚款。这一观点显然仅将目光停留在具体领域的罚则区间之上，忽略了《行政处罚法》上的减轻处罚、不予处罚等量罚规则以及“过罚相当”等处罚原则对其作出处罚决定的指引作用。
第二种误区是，一概地将具体领域的处罚规范视作特别法，而将《行政处罚法》视作一般法，进而主张前者优于后者适用。这种认识误区，较为典型地体现在有关警察行政执法表明身份的案件之中。《人民警察法》（2012年修订）第23条规定：“人民警察必须按照规定着装，佩带人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄。”在实务中，公安机关多依据该条规定，主张在警察行政处罚案件中可以适用着装、佩戴警察标志等方式表明身份，以此替代《行政处罚法》上要求出示证件的规定。对此，法院也多表示赞同。例如在“陈利桂诉胶州市公安局交通警察大队行政处罚案”中，胶州市人民法院指出：“《行政处罚法》与《人民警察法》都是法律，且《人民警察法》是特别法律，所以人民警察执法（表明身份）应适应《人民警察法》的规定。”这种看法虽注意到了具体领域处罚规范与《行政处罚法》之间的体系性关联，但将二者简单地定位为特别法与一般法的关系，并不准确。
正确辨识三种关系
实际上，《行政处罚法》与具体领域处罚规范的关系是多元复杂的，不是用单一的关系范畴就可加以概括。《行政处罚法》上的规定是一个规范集合，其中所包含的不同规范，与具体领域处罚规范所呈现的关系并不相同。具体而言，它们之间在不同情形下，至少会呈现如下三种关系：
1.基本法与单行法关系
所谓基本法，是指《行政处罚法》相对于具体领域处罚规范（单行法）而言，属于“基础规范”，不允许后者对其进行突破。用一个并不太恰当的比喻，它们之间的关系好比是宪法与普通法律之间的关系。当具体领域处罚规范与《行政处罚法》不一致时，应当优先适用作为基本法的《行政处罚法》的规定。唯有如此，才能实现对具体领域处罚规范施加控制约束、防止其“野蛮生长”之目的，而这正是1996年出台旧法的主要目的。从本次修法的情况来看，这一“初心”并未改变。全国人大法工委副主任许安标在2020年6月28日作了《关于<中华人民共和国行政处罚法（修订草案）>的说明》，其中在介绍本次修法的基本思路时指出：“把握通用性，从行政处罚法是行政处罚领域的通用规范出发……为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循。”这句讲话中所提到的“通用规范”“基本遵循”之表述，即在重申该法作为行政处罚基本法的定位。
从新法的具体规定来看，不少条文也在强调该法作为处罚基本法的地位。例如，新法第4条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”这一条后段特别强调“依照本法规定的程序实施”，意味着在行政处罚的程序问题上，单行法无权做出与其相抵触的规定。因此，在前面提及的警察行政执法表明身份案例中，公安机关和法院所认为的《人民警察法》上的规定应优先于《行政处罚法》适用的观点，是错误的。
此外，《行政处罚法》第2章中有关行政处罚设定的具体规则，其地位相当于是行政处罚领域的“立法法”。因此，这部分规范也属于基本法规则，具体领域处罚规范同样无权作出与之相抵触的规定。
2.总则与分则关系
所谓总则，是指《行政处罚法》为具体领域处罚规范（分则）提供一种原则性的指导，行政执法机关在办理具体处罚案件时，应同时考虑《行政处罚法》上总则规范的作用。与上一种关系范畴不同的是，在总则与分则关系中，法律适用的要求是总则规范与分则规范一并结合适用，而非二者选其一。《行政处罚法》与具体领域处罚规范之间的这种关系定位，就好比《刑法》中的总则规范之于分则规范的地位。法官在适用刑法分则罪名时，应同时考虑刑法总则规范的指导作用。同理，行政执法机关办理行政处罚案件，也应当如此。
新法中包含着大量总则性质的规范。这集中体现在新法第4章有关行政处罚适用的具体规则之上。例如，新法第32条关于从轻减轻处罚的规定、第33条关于不予处罚的规定，都对具体领域的行政处罚案件办理具有直接的指导作用。就此而论，在前面提及的“杭州方林富炒货店案”中，执法机关主张无权突破《广告法》第57条设置的最低20万元罚款规定的观点，显然是错误的。又如，新法第28条第2款新增了“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收”的规定，这意味着即便具体领域的处罚规范中未设置没收违法所得的规定，行政机关也可以依据新法的这一条款进行没收。这同样体现了《行政处罚法》作为总则对具体处罚案件办理的指导作用。
此外，新法第1章中所规定的行政处罚的定义、行政处罚的基本原则（如处罚与教育相结合原则、过罚相当原则）等，也具有类似的总则性质条款的地位。
3.一般法与特别法关系
所谓一般法，是指《行政处罚法》仅规定有关行政处罚的常规性制度，允许具体领域处罚规范（特别法）结合实际情况，作出与之不同的规定，并按照“特别法优于一般法”的规则，优先适用具体领域处罚规范。
在一般法与特别法的关系范畴之下，具体领域处罚规范可能会有脱逸《行政处罚法》调控的倾向。为了避免《行政处罚法》上的规定被架空，对这一关系范畴的识别，应当从严把握。原则上，应以《行政处罚法》明确授权容许具体领域处罚规范作出特别规定为限。从新法的规定来看，已有10个条文作出了此类明确授权，包括第22、23条关于处罚案件管辖，第60条关于处罚案件办理期限，第73条关于处罚不停止执行等。
至于在《行政处罚法》未作明确授权之处，具体领域处罚规范能否被视作为特别法，应当结合体系解释、目的解释、历史解释等方法进行谨慎判断。必要时，可提请有权机关作出解释。例如，在旧法施行期间，《道路交通安全法》（2003年）第107条与旧法第33条关于当场处罚程序的适用罚款金额规定不一致，且后者并未有是否容许单行法律作出特别规定的明确授权。但在全国人大法工委组织编写的《<中华人民共和国道路交通安全法>释义》一书中，明确将《道路交通安全法》的上述规定作为特别法来看待。最高人民法院在2009年作出的一个答复中，也持同样的观点。据此，可证成《道路交通安全法》（2003年）第107条作为处罚特别法的地位。当然，随着行政处罚法的修订施行，新法第51条在规定简易程序的适用情形时，已经增设了“法律另有规定的，从其规定”，以上关于单行法能否创设不同的简易程序适用条件的争议已然消解。但是，在新法适用过程中，对于其他未作明确授权规定的条文能否容许具体领域的处罚规范作为特别规定优先适用，依然会发生类似的争议，仍须按照上述判断方法谨慎解释。
总之，《行政处罚法》与具体领域处罚规范的关系是多元复杂的。从理论上讲，除了以上所梳理的三种关系外，它们之间还应当有上位法与下位法、新法与旧法等关系范畴。但这些其他关系范畴的识别判断相对简单，本文不赘。就上面三种关系而言，还应处理它们之间的相互关系问题，即“关系的关系”。对此，一个应该把握的总的方针是，以认定二者构成基本法与单行法关系以及构成总则与分则关系为原则，以认定二者构成一般法与特别法关系为例外，对其作出从严解释。如此方能捍卫《行政处罚法》对具体领域处罚规范的调控作用，确保新法实现预期效果。