投诉人向处罚管辖机关的上级机关投诉违法行为，上级机关如何处理？
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转载本文，请勿做任何修改或调整。投诉人向处罚管辖机关的上级机关投诉违法行为，上级机关如何处理？这是个小问题，但是搞清楚在处理投诉举报案件中，处罚机关的“底线”在哪儿，也是有必要的，尤其是作为“上级机关”。本文结合最高院的两个裁定，对农业执法中的类似问题进行了梳理说明。供大家参考。
一、问题
A市B县种植大户甲，向A市投诉B县农药经营者乙卖假农药，并要求A市执法队亲自对B县某农药经营者进行处罚，A市执法队应当如何处理这件投诉？
这里涉及到几个问题：
一是，上级机关A市执法队是否可以直接管辖下级处罚机关B县执法队管辖的案件。
二是，上级机关A市执法队是否可以决定不管辖下级处罚机关B县执法队管辖的案件。
三是，如果上级机关A市执法队不管辖下级机关B县执法队管辖的案件，甲是否可起诉上级机关A市执法队不作为。
农业行政处罚程序规定（2020）第十八条规定，上级农业行政处罚机关认为有必要时，可以直接管辖下级农业行政处罚机关管辖的案件，也可以将本机关管辖的案件交由下级农业行政处罚机关管辖；必要时可以将下级农业行政处罚机关管辖的案件指定其他下级农业行政处罚机关管辖。下级农业行政处罚机关认为依法应由其管辖的农业行政处罚案件重大、复杂或者本地不适宜管辖的，可以报请上一级农业行政处罚机关直接管辖或者指定管辖。上一级农业行政处罚机关应当自收到报送材料之日起七个工作日内作出书面决定。根据上述规定，上级机关对于是否直接（亲自）管辖下级管辖的案件，具有决定权。只要上级机关认为“有必要”，既可以直接管辖下级机关管辖的案件，也可以把本机关管辖的案件交给下级机关管辖。即使属于“重大、复杂”案件，也是如此。上级机关对于由谁管辖的决定权，是规章明确规定的。既然如此，那么在上述案件中，A市B县种植大户甲向A市投诉B县农药经营者乙卖假农药，这个投诉行为的性质是什么？对A市执法队来说，是信访行为。A市执法队对信访行为的处理情况，不属于行政复议或诉讼的范围。但是需要注意，如果省级农业行政处罚机关明确了不同层级的属地管辖权限的，按其规定确定由谁管辖。案例见（2019）最高法行申1237号。李*、国家药品监督管理局食品药品安全行政管理（食品、药品）再审审查与审判监督行政裁定书。最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行申13872号。【裁判观点】根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，举报人不服处理或不予处理行为提起行政诉讼，有权依法提起行政诉讼。适用该项规定的前提是，举报人要向具有处理投诉职责的行政机关举报。如果举报人违反属地管辖原则，向有处理权的行政机关的上级机关投诉，实质是向上级行政机关的信访行为，上级行政机关不履行对信访事项作出处理法定职责行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。属地管辖，是行政机关管辖权分配的基本原则。本案中，李*举报他人制售假药违法行为，根据属地管辖原则，应当向违法行为所在地的县级人民政府药监部门举报，李*直接向国家药监局举报，实质是向国家药监局的信访行为，国家药监局对其信访事项不作处理，不属于行政复议的范围。国家药监局作出6号复议决定，不受理其复议申请，本质上亦属于对信访事项的处理，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审裁定驳回李*的起诉，并无不当。李*主张，本案系全国重大影响案件，国家药监局是受理机关。但是，其主张没有法律根据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，除非有法律、法规另有规定，当事人举报应当向违法行为所在地的县级人民政府相关职能部门提出。是否属于重大影响，应由上级职能部门管辖，属于行政机关决定的事项，举报人没有权利确定行政机关对违法事项的级别管辖。以此为由申请再审，理由不能成立。在另外一个案件（2021）最高法行申853号案中，最高院再次指出，付*的诉讼请求是请求判令国家市场监督管理总局依法履行对欧*集团股份有限公司伪造产品产地、使用国产石英石冒充进口石英石、使用不合格品冒充合格品的违法行为组织查办法定职责。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》及原《质量技术监督行政处罚程序规定》的相关规定，付*举报事项的直接管辖机关为违法行为发生地或涉案地方辖区的市场监督管理部门，国家市场监督管理总局作为全国性的市场监督管理机关，有权直接查处下级市场监督管理部门管辖的案件，但是否履行上述职权则属于该局的裁量权范围。公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提出行政复议申请。也就是说，如果行政行为根本不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议的受案范围。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第四、九、十项行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，以及其他对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政复议的受案范围。（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服申请行政复议的，因前述行为对信访人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。
今年夏天
是八零后的春天
