邹水杰：“郡县治，天下安”

作者：邹水杰

来源：《历史评论》2020年第4期

郡县制是中央集权发展的产物，是大一统国家基本的行政制度，郡县制的良性运转及作为补充的羁縻、分封等制度的灵活运用，有力地促进了多民族统一国家的巩固和发展。

从秦朝开始，中国进入了中央集权时代，时称“海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有”。在这个中央集权的官僚科层制国家里，以皇帝为首的中央政府负责制定治理天下的法令，但贯彻法令和治理百姓主要依赖地方郡县上下相维、有序运作。郡县制自此成为中国古代社会基本的行政制度，成为2000多年来维系国家统一、促进民族融合、保障文明延续与发展的重要基础。汉宣帝曾慨叹，庶民百姓之所以“安其田里而亡叹息愁恨之心”，是因为郡国有“良二千石”。王夫之评价说：“郡县之制，垂二千年而弗能改矣，合古今上下皆安之。”可见，郡县制的作用可概括为“郡县治，天下安”。

变法图强而郡县行

学界普遍认为郡县制起源于春秋，形成于战国，全面推行于秦始皇统一天下之后。周振鹤指出，先秦文字中的“县”有三种意义，反映了早期中国县制发展的三阶段。从总的历史发展趋势来看，郡县制是适应社会发展的先进制度，是春秋战国时期各诸侯国变法图强的产物。

西周是宗法分封的时代。有学者认为西周分封体现了尊奉周天子为天下共主的大一统，但周王不能干涉和管理封国的内部事务，这种大一统只是文化上尊崇周礼的一统。平王东迁后，周王权威下降，礼法秩序受到破坏，各诸侯国纷纷打着“尊王”的名号争夺霸主地位。管仲在齐国率先改革地方行政管理体系，“叁其国而伍其鄙”，初步建立了科层制地方治理体系，有效地维护了社会稳定。

西周时期，各诸侯除了领有直辖区域外，也将土地封给国中的大夫。大夫封地人口和经济的发展，同样会威胁诸侯的地位。春秋后期，部分诸侯和大夫就思考改变旧有的政治秩序，以防范封建危机。楚武王灭掉权国后，改置为县，是迄今所知最早的县。晋国韩、赵、魏三家实力最强的大夫，吸取了分封的教训，在各自的封地上不再分封采邑，而是在边境地区设县，推行非世袭的官僚体制，加强对地方的集权控制。魏国建立后，魏文侯任用李悝变法，废除世卿世禄制，建立官僚体制，“食有劳而禄有功，使有能而赏必行、罚必当”，将任免和考核官吏的权力掌握在君主手中。以法家思想为指导的李悝变法，使魏国在较短时间内初步建立具有中央集权性质的科层体制，魏国因而能持续地进行领土扩张。魏国又在吴起和李悝扩张的领土上设置了西河郡与上郡，让他们分别担任郡守，为魏守边。在这一加强中央集权的过程中，郡县制呼之欲出。

秦统一天下后，采取一系列措施巩固统一。图为商鞅方升，底部刻秦始皇二十六年（前221）统一度量衡的诏书 上海博物馆/ 供图

魏国的改革刺激了周边国家的变法，其中最重要的是秦国的商鞅变法。秦孝公和商鞅面对战争动员能力不强的现实，实施“户籍相伍”，改造最基层的居民组织，“并诸小乡聚，集为大县，县一令”，建立“百县之治一形”的县制。商鞅变法将过去以血缘关系结合的氏族组织，改造成为从县到乡聚再到里伍的地缘关系组织，形成了完全意义上的基层行政组织体系，每个县的长官由国君任命，国君因而得以牢牢控制地方。可以说，商鞅变法使秦国建立了一个能够对其全部人口实施总体控制的集权治理体系。

战国初年，列国边地幅员广阔而人口稀少，因此可以设郡直接管理。到战国晚期，当边地经济发展、人口增多以后，需要在郡之下设多个县，管理基层社会，逐渐形成了以郡统县的管理体制。学者据新出秦简研究认为，可能晚至秦王政时，才出现地方行政中的郡县二级制。同时，岳麓秦简中秦国旧土在统一前称为“中县道”，即中央直辖县道，统一后才隶属内史。秦始皇三十四年之后，郡县制得到全面推行，此后“百代都行秦政法”，尽管统县政区多有因革，但历2000 余年一贯而不改，成为中央集权国家最为重要的制度。

政令统一 上下相维

当秦完成统一时，在采用何种治理体制的问题上，朝臣发生了争论，以丞相王绾为首的群臣建议立诸子为王，廷尉李斯力则主全面推行郡县制。秦始皇吸取诸侯纷争的教训，采纳李斯建议，推行郡县制，统一制度法令，建立起一元化的官僚科层体制。群臣称颂此举：“今皇帝并一海内，以为郡县，天下和平。”郡县制成为维护国家统一的制度保障。

秦统一时将全国分为36个郡，加上内史共37个郡级政区，后来增加至49个，每个郡再辖若干县，全国共有1000余个县道。每郡设郡守，掌管全郡行政和军事事务，郡尉则协助郡守主管军事。秦汉太守常常“行县”，省察属县治状，劝课农桑。

韩非认为，“边地任守太尊，专制擅命”，会有亡国之忧，因此，中央政府必须严格监控各郡。在秦代，中央派出郡监御史监察郡内事务。里耶秦简就记有“洞庭监御史”，所设官府称“监府”。郡监御史传达中央政令，确保法令一统；并代表中央监察一郡的行政司法，加强对郡的控制，防范地方分权。西汉初不设郡监，只派丞相史巡察各郡。武帝时划分13州部，设置六百石刺史监察各郡，以“六条问事”检察地方二千石长官，每年年底回京通过尚书向皇帝汇报，但不干涉地方行政事务。刺史制度是郡县制的必要补充，加强了中央对地方的监督与控制，维护了大一统局面。顾炎武称：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重。此小大相制，内外相维之意也。”他盛称刺史监郡“为百代不易之良法”。

秦统一后，秦始皇订立法律并颁行各地，以维护中央集权的政治制度。图为睡虎地秦简《效律》 湖北省博物馆/ 供图

在地方，郡同样分部派出督邮，代表太守督察属县，宣达政令，督邮同样位轻权重。这种小官监察大官的督课制度，使汉代郡县守令大都能恪尽职守，保证了政令划一。后代虽在郡县之上出现高级政区，但大多秉承内重外轻的原则，收地方之权于中央，保障国家政令统一。

大一统国家中央与地方的关系，按照韩非的说法，是“事在四方，要在中央；圣人执要，四方来效”，即国家大权集中在中央，由君主决断，四方的官员都来效力。皇帝掌握着郡县守令的任免权，因此，守令须向皇帝负责，定期向中央上计，汇报地方治理和贯彻中央政令的情况。理想的郡县制运作，就像贾谊所说：“令海内之势，如身之使臂，臂之使指，莫不从制，从制则天下安矣”。其中，郡太守最重要的工作就是沟通上下，保证中央政令畅通。只要中央下达文书，各郡“奉宣诏书”，县乡执行政令，在大多数情况下，可以保证“政平讼理”、社会安定。

有经有权 灵活施治

中国自古疆域辽阔、人口众多，如果在地方行政上追求理想化的整齐划一，势必造成国法与乡俗的矛盾冲突。秦末出现的“楚虽三户，亡秦必楚”，就是秦法与楚俗冲突尖锐化的体现。郡县制在制度设计和运作过程中体现出一定的灵活性，在维护国家统一的前提下，适应了多民族国家治理的复杂局面。

秦以法家立国，一般认为秦在商鞅变法后一直实行单一的官僚科层体制。但秦在征服蛮夷部族后，并不是直接将其纳入郡县进行一元化管理，而是在中央设置属邦，怀柔蛮夷臣邦，羁縻西北戎羌、北地义渠、巴地蛮夷和东南百越等地的臣邦君长，让他们继续沿用原有的方式，管理“臣邦人”。秦朝还将未曾建立民族政权的边地纳入秦境，并设立与县平级的道，采用多种措施让当地人适应郡县体制，逐渐成为王朝编户。秦统一后，逐渐在原来的臣邦之地设置县道，由中央分派长吏管理，最终纳入郡县体制。因此，属邦管理作为臣邦统治与郡县管理之间的过渡阶段，让蛮夷部族从政治和文化上产生对秦的认同，最终使其华夏化而进入王朝秩序。汉武帝在边陲地区设置的属国、唐代的羁縻府州、明清的土司制度，都是针对边疆民族地区的特殊情况进行灵活治理的体现。它们是郡县制的必要补充，最终目的是铸就各民族的向心力，使其融入统一国家。

秦统一后废除了分封制，但郡县制并不是单一的行政体制。西汉统治者平定天下、剪除异姓王之后，在西部地区施行郡县制的同时，在东部地区部分恢复对同姓的分封，实行郡国并行制度，试图以同姓诸侯拱卫中央，维护朝廷的权威。但当封国实力增大、威胁中央集权的时候，朝廷以削藩、夺爵等方式褫夺了诸侯王和列侯的治民权，由中央任命王国相、侯相治民行政，使封国实质上变成郡县。此后历代虽然还存在藩王的分封，但大多数情况下，分封只是郡县制的补充，封国更多是经济与身份待遇的体现，各王国同样以中央任命的长吏治民，实质上是中央集权之下的地方政府。

针对不同地区存在不同民俗的情况，西汉中央政府吸取秦亡的教训，酌情允许郡太守根据地方情况颁行条教，成为地方性法规，作为对统一汉法的补充。在维护中央集权的前提下，郡县可以权宜行事。又由于各地自然条件、特殊职任和社会治理的差异，郡县亦可以随事设曹，而不强求全国一致。这种适应民情的灵活治理举措，体现了郡县制的原则与权变。

郡县制是中央集权发展的产物，是大一统国家基本的行政制度，郡县制的良性运转及作为补充的羁縻、分封等制度的灵活运用，有力地促进了多民族统一国家的巩固与发展。

（作者单位：湖南师范大学历史文化学院）