【全球公域】解读中国在公海和外层空间治理上的不同立场 | 国政学人 第428期
作品简介
【作者】傅瑞珍（Carla P. Freeman）是美国约翰·霍普金斯大学高级国际研究院中国研究项目副教授以及外交政策研究所所长，也是新兴全球治理项目联合主任。主要研究领域为中国外交和国内政策，目前主要研究方向为地区问题、环境政治与安全，以及中国在国际机构中的角色。
【编译】金琳（国政学人编译员，外交学院国际关系研究所）
【校对】贺凡熙
【审核】王馨翊
【排版】赵怡雯
【来源】Freeman, C. P. (2019). An Uncommon Approach to the Global Commons: Interpreting China’s Divergent Positions on Maritime and Outer Space Governance. The China Quarterly,1–21. doi:10.1017/s0305741019000730
期刊简介
The China Quarterly（《中国季刊》）是该领域内领先的学术期刊，涵盖当代中国的所有方面。其跨学科的研究方法涵盖了一系列的学科，包括人类学、社会学、经济学、法律和政治等。该杂志由著名学者以严格的标准编辑，以求让读者了解中国的最新事件。
解读中国在公海和外层空间治理上的不同立场
An Uncommon Approach to the Global Commons: Interpreting China’s Divergent Positions on Maritime and Outer Space Governance
Carla P. Freeman
评述
由于当前主权边界已基本划定，全球公域因其资源丰富而日益成为连接世界各国的利益纽带。目前，学界尚未就全球公域的范围达成共识。国际关系学界比较公认的全球公域包括：公海与国际海底区域、国际空域、外太空、极地和网络空间。全球公域在为全球范围内跨界合作提供空前广阔的互动平台的同时，其自身的敏感性与脆弱性也与日俱增，海底争端、气候变化、外空竞赛、极地争夺、网络安全等一系列全球公域议题正在成为困扰世界发展的“焦点”。与此同时，中国在全球公域治理上的意愿和能力也在不断增强，那么中国在全球公域上的立场和观点有何不同？以及中国会以何种方式参与到全球公域治理以及相关机制的建立？
另外，随着全球公域治理议程的兴起，全球公共资源和全球公共性议题大量涌现，带来人类社会中各式各类非排他性公共资源超越国家主权界限的“全球化”，而这一过程恰恰是打破时空界限的“共在化”过程。一方面，全球公域治理作为事关全球未来和全人类利益的重大议题，发展中国家理应成为治理的参与者和规则的制定者。另一方面，现有国际秩序和国际机制已不符合发展中国家实力上升的现状，无法满足其制度性权力诉求。推动包括全球公域治理在内的全球治理体系改革和建设，维护中国和广大发展中国家的共同利益，既是大势所趋，也是中国的责任所在。但从本文可知，傅瑞珍并不认为中国真正代表了发展中国家的利益。通过研究中国政府报告和学者文章，付瑞珍认为中国在全球公域的立场明显介于维持现状和挑战现有机制之间，并且中国试图利用国际法等相关国际机制规范的模糊性建构自身行为合法性。由于新冠疫情大流行期间，国际社会对国际法相关原则同样争执不下，而傅瑞珍在该问题上观点鲜明，为了解美国学者如何看待中国在该领域上的立场提供了别样的视角。
内容提要
本文评估了中国参与全球公域的方式，所谓全球公域是指在全球范围内具有非主权性和非排他性特点的领域。通过对当前公海和外层空间机制内中国的行为方式、政府文件和专家观点的深入分析，本文对中国如何在这公海和外层空间领域内分别有针对性地运用和调整它的国际参与原则进行总结，进而阐述中国如何评估这些机制对其国家利益的影响。
文章首先解读中国的行动和官方声明中表现出来的其对专属经济区管辖权范围的立场，以及中国将专属经济区视为公海的观点。其次，以中国相关卫星试验为出发点，评估中国在外层空间主权控制范围上的官方立场。再次，通过研究中国专家的著作，阐明中国官方在这两个全球公域上持有立场的背后观点。本文还分析了中国对开全球公域的总体立场，并得出三个主要结论。
本文数据主要有三个来源：中国政府的相关行动和声明；中国官方发布的文件；以及在相关领域内中国专家学者的观点。中国大学和智库专家们发表的文章，仅提供了一个有限的视角来考察中国政策的形成。但即便如此，中国学者的观点也为中国的政策进程建言献策，其文章中的议题和优先事项也为中国政府内部政策讨论提供了方向。事实上，中国专家正帮助相关部门制定国际政策的规范框架，特别是在国际法方面，通过公共平台解读国际法使其有利于维护中国安全利益，从而促进“法律战”（lawfare）。作者在2015年至2017年对相关学者和政策制定者进行了几次采访，作为了解中国专家观点的补充资料。
文章导读
中国的全球影响力如何改变“全球公域”（global commons），对全球经济、环境和国际安全具有重要影响。全球公域包括存在于任何单一国家现有管辖范围之外的全球广大地区，主要是公海、南极洲、大气层和外层空间，所有国家均可进入。中国不断扩大的全球影响力和国际行动主义已经使其成为全球公域的主要参与者。
在过去十年中，中国加入美国和俄罗斯的行列，成为外层空间领域的重要参与者。然而，长期以来，北京在公海国际行为准则上的立场，成为国际社会担忧中国“全球共同利益轴心”(global commons pivot)目标的支点。这些担忧之所以加剧，不仅是因为华盛顿方面认为中国对航行自由的挑战构成对美国国家安全的具体威胁，更因为其行为对“公海自由”(mare liberum)或“自由海域”(free seas)等概念造成了威胁。“公海自由”最早由雨果·格老秀斯提出，“公海自由”为确立某些外层空间应该被视为全球公域发挥了基础性作用。
在当前国际形势下，多种力量对现行国际准则和规则发起挑战，而中国如何与全球公域及其相关的全球制度进行互动十分引人注目。许多行为体利用新技术首次涉足全球公域的某些区域，这意味着某些国家能更轻易地用新手段“领土化”（territorialize）这些区域。美国战略家认为，任由事态发展会对“全球经济的结缔组织”和“美国国家力量的重要渠道”造成严重的负面影响。例如，如果扩大现有专属经济区(EEZs)的国家管辖权，沿海国家将控制当今约三分之一的公海，而根据《联合国海洋法公约》(UNCLOS)的主流解释，所有人都可以进入公海，因此会加大国际航行的不确定性。
作为一个全球经济和军事大国，同时也作为一种规范性的影响，中国在世界舞台上的影响力和地位，使其偏好成为决定全球公域未来的一个重要因素。在公海航行自由问题上，尽管中国试图加强对其专属经济区的管辖权，但其小心行事几乎没有引起争议。然而，中国扩大对专属经济区主权控制的努力，能否代表它对全球公域治理的总体态度仍旧十分模糊。本文通过考察中国在公海和外层空间等全球公域的互动来回答此问题。
尽管中国支持将主权原则作为国际关系的“支柱”，但无法证明中国寻求加强在全球公域的主权管辖权。此外，尽管中国政府捍卫了全球南方国家的发展权，但却并没有寻求对全球公域进行再分配和“公平共享”的治理。相反，中国对待这两个全球公域的方式是独特且“情境性”（situational）的，反映出对这两个领域治理机制对中国战略利益评估的影响。据中国专家分析，中国有关全球机制政策的一个关键推动力，是对一项国际机制在使美国占据全球主导地位方面能发挥多大作用的评估。当中国认为一个制度强化了美国霸权时，它有可能会挑战这个制度；然而它会支持目前对各方势力有利的治理方式，例如外层空间。
01
中国在公海和外层空间领域的立场
中国历来是大多数全球公域条约的缔约国，包括与公海和外层空间有关的国际条约。中国批准了《联合国海洋法公约》（1982年版）、《外层空间条约》和《禁用改变环境技术公约》。《联合国海洋法公约》和外层空间治理机制都赋予全球公域概念以国际法律效力，将海洋和外层空间部分界定为超出国家领土主权界限的范围。《联合国海洋法公约》将国际水域定义为某些基线以外的海域。距离基线12海里的领海，各国对其行使完全主权。专属经济区是指在沿海国海岸以外最多可延伸200海里的指定区域，在该区域内，沿海国拥有对资源的“主权权利”，以及管理这些资源的管辖权。各国对其领土上的领空拥有主权控制，大多数国家使用海平面以上100千米（62英里）的卡门线划分主权空域和外层空间。1979年的《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》将这些天体及其资源视为“人类的共同遗产”。
《联合国海洋法公约》的所有缔约国均同意，为航行目的，专属经济区水域是公海的一部分。因此，多数国家政府承认专属经济区是适用航行自由原则的区域，专属经济区是允许未经沿海国同意进行和平军事行动和科学活动的水域。中国当局对《联合国海洋法公约》在专属经济区国家管辖权范围内的解释略有不同。中国认为，由于专属经济区属于国家管辖，因此不能将其视为“国际水域”或公海。因此，各国可以依法要求外国军队在其专属经济区内的行动需要事先获得行动许可。北京援引《公约》第88条保留公海用于“和平目的”，以及第58条要求外国“充分考虑到沿海国对专属经济区的权利和义务”来支持其立场。此外，北京还援引《公约》第56条，规定沿海国家有权对专属经济区内的海洋科学研究进行监管。2001年，中国一艘护卫舰在黄海与美国测量船“鲍迪奇号”(USNS Bowditch)对峙，中国开始在其专属经济区内警告外国船只。自2009年以来，其他事件也造成了中美海军舰艇的直接对峙。2016年中国截获美国在中国与菲律宾争议岛屿执行海上监控任务的无人潜航器。这一系列事件的发生都对中国在专属经济区方面的立场造成了影响。
1970年，中国发射了第一颗人造卫星。今天，中国有250颗卫星绕地球运行，其中超过三分之一是军用卫星。此外，尽管中国在1992年才开始载人航天计划，但在2003年，中国将第一个“宇航员”送入太空。2011年，中国的天宫一号成为继国际空间站(ISS)之后第二个运行的载人空间站。而中国在不受限制进入外层空间领域能力的快速增长，引发了专家们对中国太空战略意图的争论。《外层空间条约》明确规定，外层空间“应由所有国家自由探索和使用，不受任何歧视”，并且“允许自由进入天体的所有区域”。通过分析中国专家发表的文章发现，这些文章强调在缺乏对外层空间的法律定义的情况下，中国的主权空域可以延伸到外层空间。中国政府在官方文件中重申了共同利用外层空间的原则。这些文件包括历次国务院关于外层空间的白皮书。例如，2006年白皮书指出，“中国政府认为，外层空间是全人类的共同体，世界各国都享有自由探索、开发和利用外层空间及天体的平等权利。”在2011年报告的同一部分中，没有提到“作为一个联合”的空间，而是说，“中国政府认为，自由探索、开发和利用外层空间及其天体是世界各国享有的平等权利。”2016年白皮书将“自由探索”改为“和平探索”，但重申“开发利用外空及其天体是世界各国享有的平等权利”。
02
中国在公海和外层空间领域的观点
尽管中国有关海洋公域的著作对美国政策制定者使用全球公域概念表示了同样的关注，但它们反映了三个不同但相关的观点。第一种观点强调，将全球公域概念与航行自由原则联系起来，是美国用来增强其实力的一种策略，尤其是在中国周边地区，但不限于这些地区。第二种观点将全球公域概念与航行自由之间的联系视为美国霸权理论的一部分。第三种观点看到了全球公域框架的内在价值，提出美国正将这一概念安全化，旨在限制中国和其他新兴大国。研究在东亚中美关系背景下的航行自由与全球公域的学者们，将美国对中国在沿海国家专属经济区管辖权问题上立场的挑战与美国军事战略中使用全球公域概念直接联系起来。其中一些数字特别提到了美国2010年的《四年防务审查报告》，该报告指出，“随着其他大国崛起，随着非国家行为体变得更加强大，美国对全球共同利益的关注和获取将变得更加重要。”学者们普遍认为，美国主张在中国专属经济区内的航行自由，是美国遏制中国的一种策略。一些中国学者着重关注美国及其盟友是如何利用全球公域概念作为“话语权”工具的。
中国学者对美国政策及其对外层空间制度的影响，以及中国在空间领域的国家目标进行了大量研究。撇开对美国政策的共同关注不谈，他们的研究主要分为三类：第一类关注美国太空战略对外层空间潜在的国际和中美合作的影响。第二类分析中国在外层空间的行动，通过解读外层空间机制的不足之处，并以此提出采取国际行动加强外层空间机制的理由。第三类关注需要完善的全球空间管理，以减轻外层空间战略竞争对国际安全的威胁。这三类分析都指出了目前外层空间管理制度的缺点，并支持中国提出的和平利用外层空间条约的建议。
03
首先，有关公海的学术著作证实，对有关专属经济区内有关国家管辖权的现行全球规范的不满是造成中国行动的主要原因。由于对美国在地缘政治方面的担忧，中国似乎决心在行动和言行上都坚持自己的立场，展示海上力量，并寻求扩大国际社会对其独特的国际法解释的支持，这取得了一定的成功。
其次，在外层空间方面，尽管美国在这一领域仍占据主导地位，但《外层空间条约》仍存在未能解释之处。尽管对美国努力扩大对外层空间的控制感到担忧，但中国专家似乎将当前的空间环境视为真正的公地，越来越多的行为体在使用这一公地，而自身也能自由地发展和扩大空间能力。此外，中国观察人士指出，如果加强外层空间机制，太空参与者数量的增加和空间力量的平衡将会增强太空的稳定性。中国法律学者肯定了空间开放获取原则(open access principle)，主张国家对空间物体具有控制权，但不主张对物体轨道运行的空间的控制权。北京方面还寻求达成一项防止在太空部署武器的国际协议，中国专家传递出了相对的信心，即使面对美国反对的情况，随着中国空间能力的不断发展，中国将有能力影响外层空间机制的变化。虽然中国学者没有明确提出这一点，但这种对外层空间法的相对乐观的看法与中国对海洋机制的态度形成鲜明对比，这可能反映出对两种机制的不同看法，一种机制是最近几十年才通过联合国建立的，另一种机制仍以习惯法为基础。
如果中国在定义全球公域的普遍准入原则方面表现得像一个情境性大国，那么这意味着什么? 对中国与国际机制接触的比较研究和背景研究，包括远远超出这一研究范围的研究以及质疑对中国外交政策形成的固有方法论的研究，这些研究可能会更准确地评估中国在既定的全球事务管理体系中的方向，可能会让人们对中国行为的来源有更深入的了解，并为确保中国遵守或合作提供新的途径。随着中美两国在全球公域发生冲突的风险加剧，这一问题的重要性也随之上升。
参考文献
1、韩雪晴.全球公域治理:全球治理的范式革命?[J].太平洋学报,2018,26(04):1-14.
2、韩雪晴.自由、正义与秩序——全球公域治理的伦理之思[J].世界经济与政治,2017(01):46-73.
3、季思.积极为全球公域治理贡献中国方案[J].当代世界,2019(02):1.
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