非公证继承登记告知承诺制探讨
“取证难”一直是不动产（非公证）继承登记（以下简称“非公证继承登记”）办理的痛点、堵点。《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《不动产登记操作规范（试行）》（以下简称《规范》）等法规规定，当事人申请非公证继承登记的，应当提交死亡证明材料、全部法定继承人与被继承人的亲属关系材料等。
为持续推进“减证便民”，切实解决不动产继承登记“办证难”问题，2019年，国务院办公厅印发《关于压缩不动产登记办理时间的通知》，要求推行告知承诺制，在不动产继承登记中，逐步推广申请人书面承诺方式替代难以获取的死亡证明、亲属关系证明等材料。2019年5月5日，国务院常务会议提出，重点推进建立证明事项告知承诺制。同年5月7日，司法部印发了《关于印发开展证明事项告知承诺制试点工作方案的通知》，确定13个省（市）和5个国务院部门开展试点。同年7月29日，自然资源部印发《不动产继承登记告知承诺制试点工作方案》，将不动产继承登记纳入试点范围，并选取广州等4地开展试点工作，逐步推广不动产继承登记，申请人确实难以获取死亡证明、亲属关系证明材料的，以书面承诺方式替代死亡证明、亲属关系证明。
笔者从登记实务出发，就非公证继承登记引入告知承诺制的适用对象、适用情形、审核流程等方面做分析探讨，以期推进问题化解。
告知承诺制适用对象为难以获取的死亡证明、亲属关系证明。
在不动产登记实务中，由于亲属关系的复杂性，以及地域、历史等因素的外在影响，要清楚、明晰、无遗漏地厘清继承关系并非易事。也还有因历史久远、丧葬风俗等原因，导致群众穷尽取证途径仍无法提供办理继承登记所需要的死亡证明或亲属关系证明等情况。
《民事诉讼法》第75条规定：“人民法院对当事人的陈述，应当结合本案的其他证据，审查确定能否作为认定事实的根据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第104条规定：“人民法院应当组织当事人围绕证据的真实性、合法性以及与待证事实的关联性进行质证，并针对证据有无证明力和证明力大小进行说明和辩论。能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。”其第105条规定：“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审核证据，依照法律规定，运用逻辑推理和日常生活经验法则，对证据有无证明力和证明力大小进行判断，并公开判断的理由和结果。”上述规定虽然是人民法院的审判准则，但在不动产登记领域，依然可以作为核实申请人的陈述是否真实的参考思路。
综合考虑我国户籍管理制度、人均寿命等现实情况，笔者认为，下列情形可以认定为“难以获取被继承人父母死亡证明”情形：（1）被继承人死亡时超过80岁，申请人无法获取被继承人父母死亡证明的；（2）申请人陈述被继承人父母于《户口登记条例》（1958年1月9日）实施前已经去世，由于死亡年代户籍制度未健全，被继承人、继承人人事档案、户籍摘抄等材料均不存在被继承人父母记录，申请人无法提供被继承人父母死亡证明等。如申请人能提供族谱、墓碑照片、陵园安葬证明等材料作为承诺事项佐证的，应主动向登记机构提供。
从待证事实与申请材料的关联性、能否形成完整证据链的角度，笔者建议，以下情形可以认定为“难以获取亲属关系证明”情形:(1)不动产由多人共同继承，部分申请人提供的人事档案、户籍摘抄等材料不能直接证实其与被继承人存在亲属关系，其余与被继承人有亲属关系的继承人一致认可该申请人与被继承人有亲属关系的；(2)被继承人、继承人的人事档案、户籍摘抄等记载信息不完全一致（如名字同音混用、出生日期公历和农历混用、性别笔误等），但绝大部分申请材料可以相互印证并形成证据链条的；(3)计划生育政策实施之前，被继承人生育一个子女，申请人无法出具独生子女证明的。
告知承诺制的适用前提是申请人穷尽举证义务仍难以获取。
申请人对自己的申请事项负有举证义务，穷尽举证义务是告知承诺制适用的前提，如果不对申请人的举证义务加以强调，可能会导致非公证继承登记告知承诺制的滥用。笔者认为，在办理非公证继承登记时，申请人应当主动到公安、法院、医院、民政、街道（乡镇）、社区（村组）以及被继承人和相关人员工作单位等部门，积极获取死亡证明和亲属关系证明。穷尽上述方式仍然难以获取的，方可适用告知承诺制。登记机构可以通过电话确认、发函询问、现场调查等方式，核实申请人实际是否积极主动调查取证。
告知承诺制的适用不动产客体应当有所限制。
国务院办公厅印发的《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》明确规定：“直接涉及国家安全、国家秘密、公共安全、金融业审慎监管、生态环境保护，直接关系人身健康、生命财产安全，以及重要涉外等风险较大、纠错成本较高、损害难以挽回的证明事项不适用告知承诺制。”
由此可见，一方面，即使部分不动产被排除在告知承诺制以外，但申请人依然可以通过民事诉讼的方式确定继承权利，告知承诺制并非申请人唯一的救济途径。另一方面，不动产价值较高，一旦发生登记错误，纠错成本较高，登记机构可以不动产面积和性质为切入点，结合各地实际经济水平做出一定的门槛限制，以此排除价值数额较大的不动产适用告知承诺制。
告知承诺制应当对失信人员排除适用。
非公证继承登记告知承诺制，事实上是一种信用机制，守信是适用告知承诺制的基础。登记机构应该广泛核查申请人是否具有不宜适用告知承诺制的失信记录。对申请人有较严重不良信用记录、被列入失信被执行人或曾作出虚假承诺、提供虚假材料申请不动产登记等情形的，在信用修复前不宜适用告知承诺制。
告知承诺制可以考虑限制被继承不动产在一定期限内的处分。
一方面，为防止申请人继承不动产后迅速转移至善意第三人以阻断登记机构更正或纠错，降低登记机构的行政风险，申请人适用告知承诺制办理非公证继承登记时，登记机构可以考虑设定一定的限制处分期限，以便发生错误登记后，登记机构能及时开展更正登记，也给可能存在的产权异议人预留较为充足的维权时间。
另一方面，由于不动产属于公民的重要财产，在实务中，部分办事群众认为自己承诺的事项均属真实情况，办理登记后限制其处分不动产不符合情理。同时，按告知承诺制办理后，倘若产权人死亡引发再继承，或突发重大疾病急需变现不动产等情况，限制处分将会给其造成负面的客观障碍，引发情与理的冲突。
笔者认为，告知承诺制只是登记机构提供给申请人的一个选项，如在受理阶段已告知申请人须在一定期限内不得处分被继承的不动产，而申请人拒绝承诺的，登记机构应当作不予受理处理。
告知承诺制应当拓宽公示渠道。
公示的主要作用在于公示和征集异议，排除潜在的异议并规避登记风险。《规范》规定，非公证继承登记“在不动产登记机构门户网站进行公示，公示期不少于15个工作日”。
鉴于告知承诺制用当事人承诺代替证明材料，登记机构除了将继承承诺事项在门户网站公示外，还应当在不动产所在地主要场所进行公示，必要时还可以考虑在被继承人生前生活的地点进行公示。以此拓宽更多公示渠道，广泛接受社会监督，并对公告做好证据留存工作。公示期限不少于15个工作日，有条件的可适当延长。
告知承诺制应当落实制度支撑，强化风险防范。
告知承诺制虽然给群众带来便利，但同时也增加了登记机构审核登记的难度，留下了虚假承诺的后期监管遗留问题。实行告知承诺制，并不是“一诺了之”，登记机构应当落实制度支撑，加强事中事后监管，强化风险防范措施。
构建信用建设体系。对不动产登记申请人故意隐瞒真实情况、提供虚假承诺办理非公证继承登记的，应依法加大失信惩戒力度，强化告知承诺的威慑力，拓展失信惩戒的广度。将申请人提供虚假承诺或提供虚假材料骗取不动产登记的行为纳入各领域信用联合惩戒的范围，真正实现“一处失信，处处受限”，形成信用承诺的闭环管理。
建立容错机制。对采取告知承诺制办理的不动产登记案件，除杜绝不动产登记机构或者其工作人员以告知承诺制名义谋求私利情况外，纪检监察机关、组织、审计部门根据“三个区分开来”的原则和容错机制相关规定办理，不对受理或审核要件不完整的情形进行处罚问责。
建立登记保险制度。登记机构可结合自身业务实际，根据案件办理情况，建立不动产登记责任保险制度，缓解赔偿压力，解决赔偿难题。
开展公证辅助调查工作。对申请人提交的材料，登记机构认为可能存在与承诺不符或疑难继承登记案件，有条件的可以通过政府购买服务方式，委托公证机构开展辅助调查，进一步核实相关情况，确保登记安全。
作者单位：广东省广州市不动产登记中心