中国城镇人口和建设用地扩张的空间特征及其启示
本文作者
刘云中 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部
刘嘉杰 北京大学城市与环境学院
城镇化是随着工业化发展，非农产业向城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然演变过程，是人类社会发展的客观趋势，也是国家现代化的重要标志。城镇化发展涉及到人口、经济、用地三大核心要素的变动，主要体现于城镇人口比重、非农产业比重和城镇建设用地比重的逐步提高，本文重点讨论城镇人口和建设用地空间分布的基本特征和协同程度，最后提出对城镇化空间格局的启示。
01丨中国城镇人口的空间分布
1.中西部省份对全国城镇人口增长的贡献增大
全国城镇化水平总体呈现东高西低、南北基本均衡的格局特征。2017年东部地区的平均城镇化率为70.2%，东北地区次之为61.2%，中部地区为54.9%，西部地区为51.1%。中部和西部的平均城镇化率都低于全国的平均水平（58.5%）。从南北差异来看，2017年北方的平均城镇化率为59.2%，南方平均城镇化率为56.2%，南北发展基本均衡，差异较小。
城镇化的区域差异逐渐缩小，中西部省份城镇化水平快速提升。2010年，东部地区平均城镇化率为64.4%，东北地区为57.0%，中部地区为44.4%，西部地区为41.5%，东中差距为20个百分点，东西差距为22.9个百分点。至2017年这两个差距都有所缩小，前者缩小为15.3个百分点，后者为19.1个百分点。2010-2017年，城镇化水平提升最快的省份是贵州，年均增长达1.74个百分点，其次为云南、河南。共有21个省份的年均增长超过1个百分点，其中16个均为中部或西部省份。东部省份的增速基本都下降趋缓，只有河北、山东的城镇化率年均增长仍高于1.5个百分点。
中西部内陆省份对全国城镇人口增长的贡献越来越大。2017年，东部地区城镇人口占全国城镇人口总量的43.8%，中部占24.3%，西部占23.5%，东北占8.4%，与城镇化水平的东高西低格局一致。从新增城镇人口角度看，2000-2010年，对全国新增城镇人口贡献率较高的省份主要为东部沿海的广东、江苏、浙江等地。而在2010-2017年，这些省份的贡献率已出现明显下滑，同时许多中西部省份的贡献率出现大幅提升，如湖北、湖南、四川、贵州、云南等地。2010-2017年，中部省份的城镇人口增长贡献率为30.01%，西部为29.96%，相较于2000-2010年，分别增长5.17和6.92个百分点。如果仅观察2015-2017年，中西部省份承载了全国55.2%的新增城镇人口，对城镇人口总量增长的贡献越来越大，可以预见未来我国新增城镇人口将不再单一地向东部沿海地区集聚，而会逐渐地向中西部地区扩散。
图1 各省对全国新增城镇总人口的贡献率（2000-2017年）
数据来源：《中国统计年鉴2018》
2.城市群是人口集聚的主要地区
城市群是推进新型城镇化的主体空间形态，在我国城镇化进程中，城市群所承担的角色和地位越来越重要。城市群地区集聚了全国近五分之四的人口。按照“十三五”规划纲要划定的城市群范围进行计算，2017年全国19个城市群的常住人口总量达到10.1亿，占全国总人口的72.6%，表明城市群已然成为全国人口集聚的最主要地区，以城市群为主体形态的发展模式正在逐渐形成。各个城市群中，中原城市群人口规模最大，其次为长三角城市群和长江中游城市群，这三个城市群的范围都比较大，包含城市数量较多，区域人口基数大，因此形成了较大的人口规模。相比之下，西部的城市群人口规模远小于东部的城市群，在东部城市群高速发展的情况下，西部城市群仍需得到更多的扶持与关注。
表1 2017年各城市群常住人口规模及占比
注：人口数据来自各省的统计年鉴，由城市群内各地级市常住人口加总而得。
城市群新增人口从“南北均衡”转为“南进北退”。2010-2015年，城市群人口增长呈南北均衡之势，南方8个城市群的年均新增人口为418.4万，北方11个城市群的年均新增人口为335.5万，南北之比约为4:3。2015-2017年，南方城市群的人口增长均有提速，其中珠三角城市群的新增人口比重提高了9.5个百分点至15.8%。而北方城市群增长乏力，年均新增人口为138.7万，南北新增人口之比约为4:1，表现出“南进北退”的特征。
图2 各城市群新增人口占全国比重
注：人口数据来自各省的统计年鉴，由城市群内各地级市常住人口加总而得。
近期长三角城市群新增人口规模最大，滇中城市群和珠三角城市群相较上一时期的新增人口增速最快。对比两个时期各个城市群的年均新增人口，提速最快的是南方的滇中城市群和珠三角城市群。滇中城市群2010-2015年每年新增人口约9.6万人，2015-2017年每年新增人口达到35.2万人，作为重要的边疆城市群，其面向南亚和东南亚辐射的门户优势已有所体现。珠三角城市群进一步形成集聚，2010-2015年每年新增人口52.5万人，2015-2017年每年新增138.1万人，已逐渐成为全国最重要的人口吸引中心之一。其它主要城市群基本保持了稳步增长的态势，但北方城市群有趋缓和下滑现象。京津冀城市群人口增速大幅放缓，2010-2015年每年新增128.8万人，2015-2017年每年新增仅为42.9万人，京津冀城市群的人口增速明显减慢。此外，哈长城市群和辽中南城市群在近年来都出现比较严重的人口流失现象，2015-2017年哈长城市群每年减少约69.5万人，辽中南城市群每年减少约24.3万人。
表2 各城市群年均新增人口增速对比
注：人口数据来自各省的统计年鉴，由城市群内各地级市常住人口加总而得。
3.中国城镇人口继续向大中城市集聚
根据目前的城市规模划分标准（《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》国发〔2014〕51号），以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档：超大城市（1000万以上）、特大城市（500-1000万）、大城市（100-500万）、中等城市（50-100万）和小城市（50万以下），其中大城市和小城市又各自细分为两档。根据2017年联合国人口署的数据以五类七档的标准对全国城市进行划分，总计661个城市中，有超大城市6个、特大城市12个、大城市100个、中等城市156个、小城市383个。大城市的分布呈现出沿海和沿重要交通轴线分布的特点，除了北上广深所代表的一线城市城区人口规模达到超大城市标准外，许多省会城市和副省级城市已逐渐发展成为新的特大城市。
2010-2017年，大中城市尤其是中等呈现突出的快速增长趋势。100万以上大城市的人口规模从2.96亿人增加至3.72亿人，年均增长3.33%。30-50万小城市的人口规模从0.46亿人增加至0.58亿人，年均增长3.42%。而中等城市的人口规模则从0.84亿人增加至1.09亿人，年均增长3.74%，相对增长最快。从增速来看，中等城市的全面增长反映了我国走向区域协调发展的向好态势，但中小城市的增量仍然有限，大城市的集聚现象依然突出。
图3 2010年、2015年和2017年大中小城市的人口规模
数据来源：联合国经济和社会事务部
省会城市的人口集聚现象越来越突出。省会城市人口占全国比例不断上升，但各个省会城市在省内的人口集聚程度不同。在我国现有的行政体系背景下，具有较高行政等级的直辖市及省会城市相较于其它城市往往更容易吸引各类要素流入并形成集聚。2017年，全国27个省会城市人口总量达1.94亿，占这些省份总人口的比重为14.79%。2010年该比重为14.06%，2000年为12.25%，这一比重的逐年上升表明省会城市的人口集聚现象越来越突出。2017年各个省会城市占所在省人口比重的平均值为17.36%。但各地地域特色明显，省内空间格局差异较大。比如西宁市人口在青海省占比高达39.36%，银川市人口在宁夏占比为32.64%，在省内形成了“一家独大”的局面。而占比较低的省会城市中，乌鲁木齐市仅为9.11%，由于特殊的行政设置和发展模式，新疆并未出现人口向省会城市集聚的特征。济南市在各省会城市中排名末位，在山东省总人口中所占比重仅为7.32%，一方面是由于山东作为人口大省其本身的基数比较大，另一方面则是由于济南和青岛的双核体系所致。
02丨中国城市建设用地扩张的基本特征
伴随中国的快速城镇化进程，城市建设用地经历了快速扩张，人口城镇化与土地城镇化的协调发展关系收到更多的关注。从二者关系上来看，城镇人口增长是城市建设用地的驱动力，而城市用地的扩张又会吸纳更多的城镇人口。现实中政府主导的造城运动使城市用地无序扩张，导致土地城镇化明显快于人口城镇化，进一步导致城市形态和布局的分散化。对于有限的土地资源而言，城市建设用地的增长同时意味着优质农用地，尤其是耕地面积的减少，无序的城市扩张必将影响到资源环境的可持续发展。
1.城市用地扩张速度总体降低，
成渝地区和中原城市群增长较快
考虑到中国城市建成区比较接近于城市的实体区域，因此选择城市建成区面积表征城市用地。2010-2017年，全国城市（地级、县级）的建成区平均面积由60.97平方公里增加至85.06平方公里，年均增长率为4.87%，比2000-2010年的年均增速（6.06%）有所降低。2010年，北京的建成区面积最大，已超过1000平方公里，有7个城市建成区面积超过500平方公里，包括广州、重庆、上海、深圳、天津、南京和武汉。2017年，北京的建成区面积依然位居榜首，达到1446平方公里。重庆经过连续的撤县设区，市辖区范围的建成区面积增加至1423平方公里，超过广州位居第二。空间格局方面，东部沿海地区普遍增长较快，尤其集中于长三角周边地区。其次突出的是成渝城市群和中原城市群，其范围内大部分城市均表现为高增长率。另外，珠三角和东北地区的建成区面积增长较慢。珠三角由于受到本身土地空间的限制，表现的增幅不大。东北的增长滞缓直接反映出当地城市增长动力的缺乏和不足。
2.按照城市规模分，城市用地扩张速度是
中等城市>大城市>小城市>特大超大城市
按照城市规模划分（以基期时点为准），2010-2017年建成区面积增幅最大的是中等城市，其后依次是大城市、小城市和特大超大城市。51.02%的中等城市建成区面积增速超过全国平均增速，大量中等城市进入规模快速扩张时期。过往研究表明，1997-2007年，特大城市增长最快，远远领先于中小城市，只有19.7%的小城市建成区扩张速度超过全国平均增速。近年来这种特征出现转变，中等城市和大城市增长最快，特大超大城市用地扩张减缓。
表3 不同规模城市建成区扩张情况（2010-2017年）
注：数据来源于《中国城市建设统计年鉴》。
3.西部地区城市建设速度加快，
东北地区趋于停滞
将全国按照东、中、西、东北四大板块的划分进行区域比较，可以发现2010-2017年，城市用地增长最快的是西部城市，建成区总面积由8466.09km2增加到12892.93km2，年均增速达到6.19%，高于全国平均增速（4.41%），167个城市中有97个城市扩张速度超过全国平均速度。东部和中部城市增速相近，略低于全国平均水平，基本属于平稳增长态势。东北城市用地扩张增速最慢，仅为2.07%，增长趋于停滞。
表4 不同区域城市建成区扩张情况（2010-2017年）
注：数据来源于《中国城市建设统计年鉴》。
03丨城市建设用地扩张与人口增长的协调性
1.城市用地增长弹性系数不断扩大，
人地矛盾突出
对比建成区面积增长率和城镇人口增长率，可以发现2010-2017年间，土地城镇化速度始终快于人口城镇化，城镇人口的增速稳定在3%左右，而建成区面积的增速一直高于4%。近年来建成区扩张速度有所放缓，2017年相较上年增速为3.49%，首次低于4%的增长。
城市用地增长弹性系数是城市用地增长率与城市人口增长的比值，通常被用来衡量城市用地扩张与人口增长之间的协调关系，一般认为该系数为1.12时比较合理。但通过计算发现，这一系数在持续扩大，人地矛盾依然突出。这可能是由于二者的快速增长期不同，城镇人口增长的高峰期在90年代中期以后，城市用地增长的高峰期在2000-2010年，所以后一时段的系数值更高。虽然近年来二者的增速都在下降，但城镇人口的增速下降更快，所以导致该系数仍在增大。连续的城市空间扩张背景下，城镇人口增长速度不及建成区增长，意味着出现更多的城市布局分散、低密度城市空间、土地利用率不高的现象。
表5 各时期的城市用地增长弹性系数
2.城市用地扩张与人口增长协调性分级
城市用地增长弹性系数难以反映人均指标的多少，故此处参考已有研究，计算城市用地扩张与人口增长协调性系数（CPI）来反映二者之间的协调关系。计算公式为：
式中，CPI 为城市用地扩张与人口增长协调性系数；CR1 和 PR1 分别为建成区用地和城市人口年均增长率，取几何平均值；R 为人均城市用地约束系数，其中 LP0、LPI0 和 LPt、LPIt 分别为基年（2010年）和目标年（2017年）某城市人均建成区面积和该城市当年所属类别城市的理想人均建成区面积。
表6 城市用地扩张与人口增长协调性分级标准
全国630个城市2010-2017年间城市人口与建设用地协调性的评价表现出以下主要特征：
（1）全国城市的土地扩张和人口增长之间协调性较弱，以城市用地快速扩张为普遍特征。总体上，约一半的城市为土地快速扩张类型，土地城镇化总体快于人口城镇化。其中，土地显著扩张类型的城市数量最多，有260个，占比为41.3%，其人口占比为38.0%，建成区面积占比为41.7%。从空间分布上来看，土地显著扩张的城市主要分布于长三角、京津冀、成渝地区、中原经济区、山东半岛城市群、天山北坡以及福建沿海一带，均属于全国主要的城市化地区。人地基本协调类型的城市有72个，占比为11.4%，零星分布于各个省份。
表7 城市协调性分级总体情况
注：数据来源于《中国城市建设统计年鉴》。
（2）城市规模对于城市人口与用地之间的协同性没有显著影响，土地扩张的特征在各个规模的城市中都很明显。从土地快速扩张类型占比看，土地资源利用没有表现出显著的规模经济，即无论是超大和特大城市还是大中城市或小城市，土地快速扩张类型（土地显著扩张和土地明显扩张）占比都在50%以上，只是14个超大和特大城市中土地显著扩张的占比明显偏小，但其土地明显扩张的占比则较高。
（3）东部省会城市以人口增长为主，西部省会城市以土地扩张为主。31个直辖市和省会城市中，18个城市为土地快速扩张型，占比58.1%；8个城市为人口快速增长型，占比25.8%。省会城市的协调性分类表现出区域一致性，东部省会城市基本均为人口增长主导，外来人口流入是城镇化的主要动力，而西部省会城市基本均为土地扩张主导。省会城市是流动人口的主要流入地，但西部的省会城市主要吸引省内流动人口，流动人口规模偏低，不足以成为城镇化的主导力量，而东部沿海的省会城市吸引了更多的跨省流动人口规模，城镇人口增速远超城市土地的增长。东西的省会城市差异很大程度上反映了当前中国以流动人口为主导的城镇化模式，以及东西城镇化模式的固有差异，引导人口合理有序流动将成为近期推进新型城镇化的重要任务。
（4）城市增长停滞乃至城市收缩的现象出现，而且随着城市规模下降而上升。人地收缩类型的城市有89个，占比为14.1%，不论是土地还是人口，其增速的下滑都表征了城市发展的趋缓和城市即将面临收缩的风险，印证了我国出现城市收缩现象的情况。这些城市主要分布于东北地区，以及内蒙古、广西等一些资源型城市，资源枯竭导致城市增长动力不足陷入停滞状态。大、中、小城市中分别有10.3%、12.1%和15.9%的城市出现了收缩趋势，其中小城市的人口增长明显滞后，这与流动人口的分布格局特征一致，小城市的吸引力远不及大城市，尽管其户籍政策不断放开，但吸引人口回流的效果仍不尽如人意。
04丨对“十四五”期间中国城镇化空间格局的启示
2018年，中国的城镇人口规模为8.31亿人，城镇化率为59.6%。根据联合国《世界城镇化展望（2019年）》，2018年全球城市人口占总人口的比例为55%，亚洲地区的平均城镇化水平近50%。相较而言，中国城镇化水平已高于世界和亚洲的平均水平，但与高收入国家81.3%的平均水平仍存在较大差距。据联合国预测，中国城镇化水平将在2020年达到61.4%，2035年达到73.9%，2050年达到80%，未来15-20年，我国城镇化水平的增长仍会保持年均0.8-1.0个百分点的较高速度，每年的新增城镇人口在1200万左右，这将对城市的资源环境承载力提出更高要求，未来面临城镇化水平和质量共同提升的双重需求。“十四五”期间是“以人为核心”新型城镇化发展的重要时期，需要在城镇化的质量上力气，走出一条具有中国特色的城镇化高质量发展道路。
1.加大对中西部地区城市
和中等规模城市的建设力度
城市建设的重点应该顺应人口流动的趋势，通过上文的分析，可以看出在2010年-2017年间全国城镇人口的变动中，中西部省份对全国城镇人口增长的贡献增大，城市群仍然是人口集聚的主要地区，中国城镇人口继续向大中城市集聚，这其中中等城市的人口规模从0.84亿人增加至1.09亿人，年均增长3.74%，相对增长最快;省会城市的人口集聚现象也越来越突出,省会城市人口占全国比例不断上升，2017年全国27个省会城市人口占这些省份总人口的比重为14.79%,比2010年增加了3.73个百分点。因此，在提高城市群和中心城市承载力的基础上，应该加大对中等规模城市的建设力度，增加向中等规模城市的资源配置，补齐这些城市的发展短板，增强其吸引力。
2.分门别类调节城市建设用地，
提高用地集约度
从城镇人口与建设用地扩张的协调性上讲，中国630个城市的土地扩张和人口增长之间协调性较弱，普遍存在城市用地快速扩张的特征，但不同城市之间仍然有差异。首先，应该针对土地快速扩张类型中的土地显著扩张的260个城市进行重点分析，找出各个城市提高用地集约度的办法。其次可以根据城市建设用地扩张速度随城市人口规模变大而减缓的特点，重点分析小城市的用地扩张特点，提高小城市的土地利用效率。
3.细化增长停滞城市和收缩城市的支持政策
按照上文的分析，我国目前有人地收缩类型的城市89个，占比为14.1%，这些城市面临着人口、经济增长的停滞乃至收缩，这些城市主要包括东北等老工业基地或资源枯竭型城市、东南沿海大城市周边的中小城市和沿边地区部分偏远城市，其成因各有不同，需要细化政策，把主要的资源集中在东北等老工业基地或资源枯竭型城市和沿边地区部分偏远城市上，给予扶持。
参考文献
1、杨艳昭等（2013），中国城市土地扩张与人口增长协调性研究，《地理研究》第32卷第9期
2、张利等（2011），1997-2007年中国城市用地扩张特征及其影响因素分析，《地理科学进展》第30卷第5期
3、林坚（2009），《中国城乡建设用地增长研究》，商务印书馆