汪洋|| 我国宅基地使用权继承的制度重构

作者简介：汪洋，清华大学法学院副教授，博士生导师。文章来源：《河北法学》2021年第10期，转自河北法学公号。基金项目：国家社会科学基金青年项目（16CFX033）与北京市社会科学基金青年项目（19FXC019）的阶段性成果。原标题为《“三块地”改革背景下宅基地使用权继承的制度重构》。

摘要

宅基地使用权能否继承的问题根源在于其作为生存保障工具的价值预设应否维持。在“征地制度”“集体经营性建设用地入市制度”“宅基地三权分置”的“三块地”改革背景下，宅基地成为集体建设用地范畴下的一种子类型，符合条件时可以与其他类型的集体建设用地相互转化，实现宅基地与其他类型集体建设用地的功能分工。因而宅基地使用权继承问题需要在集体建设用地这一更大的类型框架下进行制度重构。适格保有宅基地使用权的继承人有权单独继承宅基地使用权，反之则由集体经济组织收回。若宅基地上建有房屋，房地一体导致房屋的可继承性与宅基地使用权能否继承的不明确性之间产生冲突。继承人不适格保有宅基地使用权时，土地性质转化为有偿且有期限的集体经营性建设用地使用权，继承人需要补缴出让金；继承人也可以选择将房屋有偿转让给适格获得宅基地的本集体成员或者将宅基地使用权退回集体经济组织，由集体赎买房屋或进行价值补偿。不应对宅基地使用权继承和遗赠进行区分对待，宅基地使用权共同继承中，依据继承人身份、与被继承人分户居住或同户居住等情形区分处理。

一、问题现状：法源缺失与裁判分歧

（一）法源缺失

宅基地使用权是否属于遗产以及能否继承？规范法源层面，《继承法》第3条对'遗产范围'采取'正面概括加列举'模式，规定'遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产'，并列举遗产的主要形态如房屋、生产资料以及其他合法财产等，但并未列明宅基地使用权是否属于继承标的。《物权法》对该问题也未置可否，第153条将宅基地使用权的取得、行使和转让问题转介于《土地管理法》等特别法和国家有关规定。2019年修正的《土地管理法》涉及宅基地的第62条同样保持了缄默。

《民法典》物权编有关宅基地的内容基本照搬自《物权法》，未作实质变动。继承编第1122条则放弃了《继承法》第3条正面列举遗产范围的方式，改采'正面概括加反面排除'模式，但仍未解决宅基地使用权继承问题，只是将问题转换为宅基地使用权是否属于个人财产以及是否符合“依照法律规定或者其性质不得继承”这一反面排除规范。对此，全国人大法工委撰写的释义认为，宅基地使用权的主体以户为单位，相关权益属于家庭共有而非属于个人。最高人民法院撰写的释义则认为，尚未建有房屋的宅基地使用权属于依据法律规定不能继承的财产权利，但并未列明具体的法律规定；建有房屋的宅基地基于'地随房走'的原则，宅基地使用权在房屋被继承时随之转移。

准规范法源层面，土地管理部门对于宅基地使用权继承的效力予以相当程度的认可。1989年原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第34条规定，“通过房屋继承取得的宅基地，继承者拥有使用权。若继承者已有宅基地，合计面积超过规定标准的，可以暂时按实际使用面积确定其集体土地建设用地使用权。”1995年国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第49条规定，“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”2008年国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定，“除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。”反面推知，因继承取得的第二宗宅基地使用权可以进行登记。2011年国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定，“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记'该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’。” 有学者认为，该做法只是被动确认了非集体成员在房屋存续期内占有使用宅基地的权利，并非承认了宅基地使用权可继承，其权能效力与正常的宅基地使用权存在重大差异。

2016年国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》第10.3.1- 10.3.5规定，“依法继承的已经登记的宅基地使用权及房屋所有权，可由权利人单方申请转移登记”，“不动产登记机构在审核过程中应注意要点包括受让方为本集体经济组织的成员且符合宅基地申请条件，但因继承房屋……等导致宅基地使用权及房屋所有权发生转移的除外”，“已拥有一处宅基地的本集体经济组织成员、非集体经济组织成员的农村或城镇居民，因继承取得宅基地使用权及房屋所有权的，在不动产权属证书附记栏记载该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人。” 部分地方高院的纪要、解答，以及地方政府的政策文件对宅基地使用权继承问题也进行了规定，态度不一而足，本文不再赘述。

自然资源部于2020年9月3日对十三届全国人大三次会议第3226号建议作出答复，明确“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。”理由是，“根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记'该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人’。”可谓有限承认了建有房屋的宅基地使用权在房地一体原则下可以被继承，这是目前最新且级别最高的肯定宅基地使用权继承的准规范法源。

（二）裁判分歧

针对宅基地使用权能否继承，司法实务中面临的问题更为细碎复杂，大致可分为肯定与否定两类裁判意见：

持否定立场的裁判意见的否定理由可细分为几种情形：第一种情形否认宅基地使用权属于个人财产，认为宅基地是分配给以户为单位家庭集体成员共同使用，当一户出现人口减少，宅基地仍是由一户中剩余的成员共同使用，当户内最后一个集体成员死亡时，宅基地应由集体收回。第二种情形虽承认宅基地使用权属于个人财产，但否认宅基地使用权属于遗产，认为宅基地使用权作为一项特殊的用益物权，与集体经济组织成员资格紧密相关，因死亡而消灭；或者仅仅否认未建有房屋的宅基地使用权属于遗产。第三种情形同样根据宅基地上是否建有房屋进行区分处理，没有建筑物的宅基地使用权不能继承。尤其是当继承人已有宅基地的情况下，即继承人不符合申请分配宅基地的前提条件时，不能单独继承宅基地使用权。第四种情形根据继承人身份进行区分处理，否认非本集体成员的部分继承人继承宅基地使用权及地上房屋的权利。第五种情形认为当享有宅基地使用权的村民死亡，其宅基地使用权并不当然由该村民的继承人继承，而应根据法定程序进行申报、审核和批准。

持肯定立场的裁判意见往往附加了相关条件进行区分处理。续接上文第三种情形，第六种情形认可了房地一体原则下房屋依附于宅基地之上，房屋所有权与宅基地使用权具有不可分割性。无论继承人户口是否迁出，是否有其他宅基地，其对房屋及所依附宅基地享有一体继承权。但同样基于房地一体原则，对通过继承房屋实际取得的宅基地使用权施以各种限制条件，有建筑物的宅基地使用权的继承只限于宅基地上建筑物存续期间，不得对原有房屋进行翻建、重建，或者只能使用该房屋和加以必要的维护，如房屋灭失或一经拆除，就失去了重新建造的权利，宅基地使用权收归集体。当房屋被依法征收时，其占用的宅基地或宅基地使用权补偿款应同时被村集体收回。续接上文第四种情形，第七种情形肯定了非本农民集体成员的城镇居民可继承农村集体土地上房屋，并取得宅基地使用权，应当按规定登记发证，权利受侵犯时可提行政诉讼。第八种情形认为《土地管理法》中“一户一宅”限制并不能用来作为申请继承房屋土地使用权的限制，农村村民依继承享有两处宅基地。无论继承人户口是否迁出以及是否有其他宅基地，其对房屋及所依附宅基地享有一体继承权。对于实践中因继承等原因存在“一户多宅”现象，不能简单地一撤了之。裁判分歧整理如下：

裁判分歧可以归纳为以下问题：首先，宅基地使用权的主体和权利性质，涉及宅基地使用权是否属于个人财产；其次，继承人身份的影响，涉及非本集体组织成员可否继承；再次，房地一体原则的影响，涉及可否通过继承房屋而取得宅基地使用权；最后，一户一宅原则的面积限制对宅基地使用权继承是否产生影响。

二、问题根源：作为生存保障工具的价值预设应否维持

（一）宅基地使用权的价值预设：生存保障工具

我国农村集体土地所有权糅合了公法层面的治理功能、生存保障功能以及私法层面的市场化私权功能，是具备三重功能属性的集合体。宅基地使用权的生存保障功能，并非其作为用益物权的固有功能，而是集体土地所有权的生存保障功能经由宅基地使用权这一形式得以实现。在我国社会保障体系尚且无法完全覆盖广大农村地区的现实前提下，农村集体土地所有权对其成员提供的生存保障内容包括“耕者有其田”和“居者有其屋”两个基本面。土地承包经营权解决了农民的衣食来源，宅基地使用权解决了农民的居住问题。宅基地使用权作为农民基于集体成员身份而享有的生存保障工具，这一价值预设体现为取得及流转的身份限制、面积限制、无期限且无偿等制度构造。

1. 身份与面积限制

宅基地使用权的取得和转让均以主体具有本集体经济组织成员身份为前提。宅基地使用权人的处分权严格受限，仅被允许在本集体内部随同房屋所有权一同流转，不得向非本集体成员流转或抵押。随着我国房地产市场的发展，原国土资源部多次发文，严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅办理宅基地使用权登记。非本集体成员唯一取得宅基地使用权的途径，是通过继承房屋而取得房屋占用范围内的宅基地使用权，近年来继承所占69.9%的比例已经远远超过通过申请审批获得宅基地的比例，成为宅基地使用权最主要的取得方式。

《土地管理法》对宅基地使用权人的表述为农村村民及本集体经济组织成员。集体经济组织成员资格的认定，可借鉴承包地征收补偿费用分配纠纷的资格认定标准，综合当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素。以本集体土地为生活保障和与本集体经济组织形成权利义务关系这两者为实质性评判标准，并由集体经济组织以自治方式通过合理程序认定，形成本集体成员资格认定的复合标准。

虽然宅基地使用权登记时权利人一栏记载的是村民个人而非农户，但实务运作中是基于一户一宅原则以户为单位配置宅基地，村民人数仅仅影响宅基地的面积，不决定宅基地的块数。2020年《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）第46条便明确规定，“农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向村集体经济组织提出……”一户一宅中的“户”不完全等同于农村承包经营户，而是指以血缘、婚姻关系为纽带、以共同生活为基础的自然户，内部关系适用共有规则。因分户、户口迁出等原因导致户内人数减少的，应核减宅基地面积，面积因建筑物等原因无法核减的，应减少新申请户的宅基地面积。为了避免宅基地使用权主体与房屋所有权主体不一致带来的弊端，以对建房有贡献的宅基地使用权申请人为宅基地使用权原始取得的权利主体更为适宜。

宅基地“三权分置”改革方案中的宅基地资格权再次强调了权利人的身份限制。享有宅基地资格权的主体包括：原始、新迁入以及新分户的未分配宅基地的本集体成员户；宅基地面积低于法定标准的本集体成员户，享有对剩余法定面积的宅基地资格权，通过以小换大、面积补差等方式实现；以及《民法典》第364条规定的宅基地因自然灾害等原因绝对灭失、宅基地被征收或依《土地管理法》第66条第1款被依法收回且未获得其他补偿的农户。

生存保障功能还决定了对于每户无偿占有的宅基地面积会进行“量”上的管制，不得超量多占。若因继承等原因宅基地面积超出法定标准，即使因自然原因导致部分宅基地灭失，只要剩下的宅基地符合法定面积标准, 仍不能依据《民法典》第364条申请分配新的宅基地。“一户一宅”旨在控制宅基地建设规模，减少占用耕地。《土地管理法》授权各省自行制定标准，是考虑到我国各地生活习惯和自然条件差异很大，对住宅的要求也不相同，无法制定全国统一的标准，由各地根据本地实际情况对宅基地面积作出规定比较合理。面积标准的考虑因素包括人均耕地面积、地理位置、占地类型、户内人口数等等。实践调研显示，每个集体组织内部各成员实际享受的宅基地面积并不均等，但保持了大体公平。

近年来，相当多农村地区已经处于无宅基地可批的状态，宅基地分配权益的实现受到现实土地资源不足的约束。鉴于此，2019年修改的《土地管理法》第62条第2款，将宅基地资格权的实现方式从传统的“一户一宅”扩展至“一户一房”，可以通过建设新型农村社区、农民公寓和新型住宅小区等方式保障农民享有基本的居住权益。实施过程中，应切实依照法定程序征求村民意见，取得大多数村民同意，不得强制赶农民上楼。

2. 无期限且无偿

生存保障功能决定了宅基地使用权不应存在期限限制，无期限的前提是宅基地使用权的分配和保有符合身份和面积限制。对于超标的以及非本集体成员继承获得的宅基地使用权，已经溢出生存保障功能范畴，权利存续无期限便不再具有正当性。有学者建议采“固定期限+有条件的自动续期”模式，既不妨碍适格的本集体成员在期满后通过自动续期达到与无期限同样的保障效果；对于超标的以及非本集体成员占有的宅基地使用权，期限届满后有偿续期或者由集体收回，这一法定固定期限比地上房屋自然存续期限具有更为明确的可预期性，且避免了因限制延长房屋使用寿命的修缮改建而导致资源无法充分使用的不良后果。在宅基地“三权分置”的改革层面，明确使用权期限，在避免虚置集体所有权的同时，有助于确定使用权的转让和抵押价值、完善其流转机制，达到“适度放活宅基地使用权”的目标。

对于宅基地使用权有偿抑或无偿取得的争议，1990年《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》从引导农民节约土地、合理使用土地兴建住宅、严格控制占用耕地的目的，提出开展宅基地有偿使用试点工作。但1993年《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》又将宅基地有偿使用费和宅基地超占费作为农民不合理负担项目予以取消。2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》首次指出，对因历史原因形成的超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非集体经济组织成员通过继承房屋等占有宅基地的，由农村集体经济组织主导，“探索实行有偿使用”。大多数地区将有偿使用的范围限于上述宅基地的保有环节，在分配环节依旧维持无偿取得做法；少数地区则将有偿使用范围扩展至分配环节。

无偿取得的观点主要建立在生存保障功能的价值预设之上；反对意见则认为目前存在宅基地分配不均、批少占多等问题，因继承等原因拥有两处以上宅基地的情况很普遍，建议全面施行有偿取得以维护集体经济组织的收益，或者对保障基本居住的部分无偿取得，而对超标部分有偿使用。由此可见，有偿抑或无偿与有无期限，都取决于是否符合身份和面积限制这一前提，符合的以无偿为原则，反之则以有偿为原则。有偿使用政策试图利用经济手段，以超标面积实行阶梯累进计收使用费的方式激励农户退出超标的宅基地；以不同身份采取区别收费标准的方式激励非本集体成员退出宅基地；以根据区位地段等因素决定收费高低的方式实现宅基地使用权的市场化定价。

（二）“三块地”改革背景下价值预设并未改变

《物权法》依土地用途规定了土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权三种用益物权，《土地管理法》第4条则区分了农用地、建设用地和未利用地三种类型，目的在于通过用途管制确保粮食安全，土地规划是用途管制的主要形式。由于我国土地又划分为国家所有和农民集体所有两种所有制形式，因此建设用地包括国有建设用地和集体建设用地两种类型。2004年《土地管理法》第43条又把集体建设用地进一步划分为乡镇企业用地、村民建设住宅用地即宅基地、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地三种子类型。2019年修正的《土地管理法》第59条规定了前述用于乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设的集体建设用地基础上，第63条增设了为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地这一子类型。

由此可见，虽然在《物权法》和《民法典》中，宅基地使用权是与建设用地使用权并列的用益物权，但在《土地管理法》中，涉及宅基地内容的条文位于“建设用地”章节，《土地登记办法》第2条也将宅基地使用权和集体建设用地使用权并列在集体土地使用权范畴之下。2019年《土地管理法》第59条则直接将农村村民住宅与用于乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、等乡（镇）村建设的土地并列为集体建设用地的一种利用情形，共同点为价值取向的非营利性，类似于划拨方式设立的国有建设用地，由集体经济组织作为土地所有权人无偿划拨供给，不遵循出让方式下有偿设定的市场化配置逻辑。鉴于宅基地使用权内容及其行使的身份与数量限制，无期限且无偿性特征、申请-审批取得程序，可将其视为一种法定的集体非经营性建设用地使用权。

近年来，随着“征地制度”“集体经营性建设用地入市制度”“宅基地制度”的“三块地”改革的逐步展开，在符合土地利用的总体规划和城乡规划的前提下，宅基地存在与其他类型的集体建设用地相互转化的可能。通过集体经济组织提交土地权利变更申请以及土地管理部门审批，可以将宅基地转化为具备自由流转资质的集体经营性建设用地；也可以在宅基地腾退整治后把结余的部分复垦为耕地，通过增减挂钩政策形成建设用地指标并在市场上交易；还可以结合租赁房改革需求，将公益性集体建设用地和经营性建设用地转化为宅基地，以满足无宅基地农民的居住需求。土地性质转化须经集体同意和政府审批，内容包括注销宅基地使用权和批准集体经营性建设用地使用权。转化为集体经营性建设用地使用权之后，参照适用《民法典》物权编以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等关于国有建设用地使用权的性质、权能和期限的规定。

既然“三块地”改革的整体趋势是把宅基地作为集体建设用地范畴下的一种子类型进行规制，并且符合条件时可以与其他类型的集体建设用地相互转化，因此仍然应当坚守宅基地使用权的生存保障功能这一价值预设，当具体情境溢出生存保障功能的边界时，将宅基地使用权转化为其他子类型的集体建设用地使用权，实现集体建设用地范畴下各子类型的功能分工，分别实现农户的生存保障需求、市场化资源配置需求以及集体经济组织自身的利益需求。宅基地使用权的继承问题需要在集体建设用地这一更大的类型框架下进行制度重构。

三、制度重构：将宅基地纳入集体建设用地的类型框架

（一）房地一体对宅基地使用权身份与面积管制的影响

若宅基地上未建有房屋，该宅基地使用权本身可否被单独继承，仅需要考察继承人是否符合身份与面积限制。若继承人为本集体成员且之前未分配或足额分配宅基地，则允许在限额面积内单独继承宅基地使用权，无偿使用且无期限限制。在宅基地“三权分置改革”背景下，这属于宅基地资格权的实现。若继承人不适格，则不能单独继承，宅基地使用权由集体经济组织收回。自然资源部2020年的“答复”在说理部分也强调了非集体成员只能按照房地一体原则继承取得房屋所有权和宅基地使用权，不能单独继承宅基地使用权。

继承发生时宅基地上通常建有房屋，宅基地使用权继承的难题，主要体现为具有严格身份及面积限制的宅基地使用权与无身份及面积限制的房屋所有权之间的冲突，即房屋的可继承性与宅基地使用权能否继承的不明确性之间的冲突。这一冲突产生的根源在于“房地一体”原则，其静态层面指房屋所有权人和土地使用权人主体一致；动态层面指房屋所有权和土地使用权应当一同处分。宅基地上所建房屋属于农民私有财产，房屋所有权的继承与继承人身份以及宅基地超额与否本无关联，但由于房地事实上的不可分离，房屋被继承必然导致宅基地使用权随之转移。“地随房走”使得非本集体成员或已足额分配宅基地的本集体成员经由继承房屋而实质上获得了宅基地使用权，从而间接规避了宅基地使用权的身份与面积管制。

为了避免上述情况，地方实践往往在承认房屋可继承的同时，针对不适格的继承人设置限制性规则。有的地方由集体经济组织收回宅基地使用权，并责令继承人限期撤出房屋；有的地方将宅基地使用权和房屋收回，对房屋价值给予适当补偿；有的地方虽允许当事人继承，但宅基地使用权待房屋灭失后收回，且不允许该房屋改建或拆除重建。因村庄改造、征地拆迁等获取补偿的范围仅及于房屋而不包括宅基地使用权。近年来另一种流行的观点认为不适格的继承人仅获得宅基地的法定租赁权，集体收取租金或使用费，以实现集体土地所有权的收益权能。

（二）宅基地使用权通过继承转化为集体经营性建设用地使用权

笔者认为，在“三块地”改革背景下，应该从广义的集体建设用地视野下解决宅基地使用权的继承难题。宅基地为集体建设用地的一种子类型，若非本集体成员或已足额分配宅基地的本集体成员继承房屋而获得宅基地使用权，已经溢出宅基地生存保障功能这一价值预设，在符合规划与审批流程的前提下，应当将无偿无期的宅基地使用权转化为有偿有期的集体经营性建设用地使用权，保障继承人权益的同时维护集体经济组织利益，实现宅基地与其他类型集体建设用地的功能分工。早在2008年，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第23-24条便遵循了这一改革路径，将房屋与宅基地使用权的“房地一体”更新为房屋与集体经营性建设用地使用权的“房地一体”。继承人需要向集体经济组织补缴集体经营性建设用地使用权出让金，没有既定市场价格的，可以综合考量宅基地建设成本、当地经济收入水平、不同区位地段等因素，由集体经济组织决定。费用缴纳方式也可由集体经济组织根据具体情况采取一次性或分期缴纳的方式。期限可类推适用居住用途的国有建设用地使用权70年周期及续期规则处理。集体经营性建设用地使用权不存在流转限制，可自由转让给他人。

宅基地转化为集体经营性建设用地之后，若使用权届期且权利人未续期，则由集体经济组织收回，根据规划保持集体经营性建设用地、转为集体公益性建设用地或者作为宅基地重新分配。届期时若地上房屋仍存续，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定由国家无偿取得。该规定对于房屋所有权人显失公平，也会导致权利人在后期不再投资建设而降低经济使用效率。应参照《民法典》第359条第2款，首先根据双方约定处理，没有约定或者约定不明确的，再依据上述《暂行条例》的规定办理。

（三）继承人的退出与补偿机制

若继承人不愿补缴或者无力负担集体经营性建设用地使用权出让金，也可以将房屋转让给适格获得宅基地的本集体成员，从而实现了房屋财产价值的变现，合理利用既有宅基地资源解决了本集体成员的住房问题，达到了比单纯分配宅基地使用权更优的效果。继承人还可以将宅基地使用权退回集体经济组织，不同于宅基地使用权人退回宅基地，此处的继承人并非有权保有宅基地使用权的适格主体，原本就无法单独继承宅基地使用权，在房地一体原则下，退回宅基地会导致房屋所有权同样归于集体组织所有，因此集体组织应当向继承人赎买房屋或者补偿房屋价值，但不涉及宅基地使用权的补偿问题。

房屋的赎买或补偿标准可以参照土地征收的补偿规则，遵循合理补偿原则。在宅基地及房屋流转市场成熟的地区，可以直接采用市场价格、评估价格或者继承人与集体经济组织的协商价格。各地可以根据当地具体情况综合采取金钱补偿、置换公寓式安置房等多种补偿措施。补偿的核心问题在于农村集体经济组织提供财产补偿的能力以及补偿资金的来源。当前大部分村级集体经济处于贫困状态，要求集体出资购买宅基地上的房屋，目前在绝大部分地区不具有现实可行性。从“三块地”改革的前景展望，应当从集体经营性建设用地入市、集体通过村庄整理退出宅基地复垦耕地获得的建设用地指标交易等收入中建立宅基地退出补偿资金。

（四）宅基地使用权的共同继承

农村习惯中存在年长子女分家另过，另行分配宅基地；而由年幼子女与父母共同生活居住，养老送终，不再另行申请宅基地。父母去世后，宅基地房屋进入拆迁程序可能获得较高补偿情况下，年长子女往往对去世父母名下的宅基地房屋提出遗产继承要求，以期获得拆迁补偿份额。对此问题，北京市高级人民法院“关于审理继承纠纷案件若干疑难问题的解答”第8条规定，“已分家另过的子女主张对相应宅基地上房屋进行继承的，人民法院不予支持。人民法院应释明当事人可对相应宅基地上房屋折算价值主张继承。分家另过子女仍为农村集体经济组织成员身份且未取得宅基地的，主张相应宅基地上房屋权利的，应予支持。”条文说明中进一步提及，“在部分年长家庭成员死亡后，由于该户尚存，宅基地使用权应当由剩余户内成员继续享有，原则上此时并不存在宅基地的继承问题。已分家另行取得宅基地的兄姐再行主张获得父母宅基地上房屋权利，由于房地一体原则，其实际获得宅基地使用权利益。这违反了一户一宅原则，既违背农村习俗也有失公平。对于可作为遗产分割的房屋建安成本价值，人民法院应释明当事人对父母生前享有的宅基地房屋共有部分价值主张继承，实践中可参照房屋重置成新价计算。”

宅基地使用权共同继承中问题的症结在于，若房屋由全体继承人继承形成共有，而宅基地使用权仅由部分继承人继承，房屋共有与宅基地使用权单独享有的状况不符合房地一体原则。笔者大体赞同北京高院的立场，将继承人分为三类区分处理：若继承人为本集体成员且与被继承人共户居住，有权直接继承宅基地使用权和房屋所有权；若继承人为本集体成员但与被继承人分户居住，依据一户一宅原则不能共同继承宅基地使用权，只能继承遗产的剩余部分，或者由继承房屋的其他继承人依照其本可继承的房屋共有部分价值进行金钱补偿。当然，如果该继承人虽分户居住但未新分得宅基地，则对房屋及宅基地使用权皆享有继承权利；若继承人为非集体成员，也只能继承遗产的剩余部分，或者由继承房屋的其他继承人依照其本可继承的房屋共有部分价值进行金钱补偿。

实践中经常出现部分继承人或继承人以外的人以翻扩建宅基地房屋时有贡献为由，主张享有或者多分房屋的共有份额。北京市高级人民法院“关于审理继承纠纷案件若干疑难问题的解答”第10条规定，“据此主张享有宅基地上房屋共有权或增加相应继承份额的，人民法院不予支持。对于其据此主张的相应补偿请求，应根据相应证据，尊重风俗习惯，从公平角度出发，在判断法律关系性质属于赠与、亲属间无偿帮扶亦或债务的基础上，确定是否支持。”第9条规定，“除经过继承人协商并同意据此确定各自的遗产份额外，被继承人死亡继承开始后对房屋进行翻扩建的，并不能影响依法应确定的该宅基地上房屋遗产的份额划分。同时，继承人有权要求上述擅自改扩建人承担恢复原状、赔偿损失等责任，但实际居住管理房屋的继承人出于居住使用、维护管理目的对房屋进行翻扩建的除外。”翻扩建行为虽然增加了房屋价值，但对继承份额与物权归属并无影响，通过债法规范调整更为合适，笔者赞同北京高院的观点。

（五）宅基地使用权遗赠与继承应同等对待

由于农村宅基地上房屋出售给集体经济组织以外人被明确禁止并认定为无效，实践中存在以遗赠形式将宅基地上房屋转给集体经济组织以外人的情况，实际造成宅基地使用权的流转。北京市高级人民法院“关于审理继承纠纷案件若干疑难问题的解答”第7条规定，“遗赠人生前将宅基地上房屋遗赠本集体经济组织以外的人，受遗赠人在遗赠人死后主张因遗赠取得宅基地上房屋所有权的，人民法院不予支持。”条文说明认为，“虽然宅基地上房屋可以进行继承，但这只是对基于亲缘关系的宅基地上房屋流转的特殊认可，并不意味着在没有亲缘身份关系的人之间可以通过遗赠形式合法取得宅基地上房屋。如果允许不具有本村集体组织成员身份的人基于遗赠而获得房屋的所有权，会造成农村房地资源的流失。”与此相反，2019年《土地管理法》第62条第5款却新增了村民住宅以赠与方式移转，“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”且官方释义认为，“出租和赠与的对象不受集体经济组织成员身份的限制。”赠与和遗赠虽然分属双方和单方法律行为，法律效果上却基本相同，可视为《土地管理法》对遗赠宅基地上房屋持肯定立场。

这一问题涉及《民法典》中继承与遗赠的区分。第1133条第2-3款规定，“自然人可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人中的一人或者数人继承。自然人可以立遗嘱将个人财产赠与国家、集体或者法定继承人以外的人。”仅以遗产承受人的身份“是否在法定继承人范围内”作为两者的区分标准，沦为纯粹形式意义上的类型划分，除了接受或者放弃的意思表示方式有法定区别之外，在第1163条规定的遗产债务清偿等方面都对遗嘱继承与遗赠进行了同等对待。若无其他理由，也不应对宅基地使用权继承和遗赠进行区分对待。因此，宅基地使用权人将宅基地上房屋遗赠给非集体成员或者已足额享有宅基地使用权的本集体成员时，同样通过转化为有偿有期的集体经营性建设用地使用权并补缴出让金，或者由集体赎买房屋从而退回宅基地使用权的方案处理，北京高院的立场不足采。

四、结论

宅基地使用权能否继承的问题根源在于其作为生存保障工具的价值预设应否维持。在“征地制度”“集体经营性建设用地入市制度”“宅基地三权分置”的“三块地”改革背景下，宅基地成为集体建设用地范畴下的一种子类型，符合条件时可以与其他类型的集体建设用地相互转化，实现宅基地与其他类型集体建设用地的功能分工。因而宅基地使用权继承问题需要在集体建设用地这一更大的类型框架下进行制度重构。适格保有宅基地使用权的继承人有权单独继承宅基地使用权，反之则由集体经济组织收回。若宅基地上建有房屋，房地一体导致房屋的可继承性与宅基地使用权能否继承的不明确性之间产生冲突。继承人不适格保有宅基地使用权时，土地性质转化为有偿且有期限的集体经营性建设用地使用权，继承人需要补缴出让金；继承人也可以选择将房屋有偿转让给适格获得宅基地的本集体成员或者将宅基地使用权退回集体经济组织，由集体赎买房屋或进行价值补偿。宅基地使用权共同继承中，同样需要区分继承人是否为本集体成员以及是否与被继承人共户居住等情形进行处理，且不应对宅基地使用权继承和遗赠区分对待。

从宅基地使用权继承问题这一切口可以窥见，物权制度抑或继承制度，不能单单从自由主义底色的私有财产权神圣以及交易取向的经济效率优先视角观察。作为宅基地使用权规范目的的生存保障功能，从私法的社会任务层面呈现出物权的社会关联性功能，还通过对资源及其分配进行有效控管，使权利规范体系的架构具备了财产基础秩序乃至于社会基本结构的形成功能，并使得国家规制的目的介入其中。在权衡制度设计的高低优劣时，不应仅仅局限于权利人视角，譬如继承人权益是否得以最大化。同时不应忽视集体经济组织自身利益，以及当宅基地使用权的生存保障功能被突破或规避之后，是否减损了本集体其他成员的长远利益。若打着维护私权的旗号一味否定对私权的任何限制或管制措施，倒不免让我想起了《清平乐》中赵祯诘问众臣的那句话，“奉旨论政，不如违逆上意进诤言，显示风骨？”