如何做好城中村社区治理？ | 案例分享
出品 | 社工客（ID：shegongke）
作者 | 第三季原创作者·张一可
单位 | 深圳市新现代社工服务中心
深圳市由40年前的小渔村发展成今天的国内一线城市，开创性的改革速度及成绩受到全世界瞩目。但是，在共建共治共享的社会治理格局下，传统住房与现代建筑的交织形成了深圳独特的城中村面貌，也成为社会治理中的痛点及难点。城中村一直以较为低廉的房租、脏乱拥挤的环境、外来“劳动附加值低产业人口”聚集地、各类风俗文化交织而被贴上“农民房”、“筒子楼”等社会标签，政府则以“城中村”形成文件标签。在政府探索“城中村”综合治理的背景下，本文以深圳S社区为基础，以社区治理型社会组织项目培育实践为例，结合城区城中村实际现状，从城中村面临的问题、社区背景、社区需求分析、实施步骤、实施成效、问题及反思几个方面粗浅分析项目经验，供其他社区社会工作者参考。城中村是深圳市城市发展特定阶段的历史产物，城中村治理面临复杂性社会问题，可以简要总结为以下几类现象：城中村以密集的“筒子楼”,高矮不同的底层建筑所组成，“握手楼”、“农民房”等标签成为城中村生活的代名词，整体生活环境较为拥挤，人口密度大，人均居住面积较小，生活公共空间有限，配套设施不完善，村内道路狭窄，道路错综复杂，安全隐患较多，人居生活条件与新建成小区相距较大，成为城市发展中的“低洼地带”。由于城中村以自建楼、村建楼为主，因建筑标准相对较低、使用年限相对较长使楼内存在很多安全问题，直排式热水器、房屋用电安全、人口居住过多等问题经常存在。尤其是深圳经济发展后，城中村变为本地房屋租赁权所有者的租赁生意后，保障租房收益的较高水平成为权益拥有者的首选，私自改建、改装、多租赁等现象也屡见不鲜，二手房东也普遍存在，政府安全管理难度大，对预防性安全体系建设造成不利影响。由于城中村生活配套条件及生活环境的舒适程度较低，加之建筑密度较大，便成为深圳城市房屋租赁中的“低价值地区”代名词，又因深圳每年外来人口众多，租房需求大，相对低廉的租房价格自然就成为收入相对低的来深建设者的首选，以牺牲生活品质，换取更多的经济可支配权，因而收入相对较低、对租房选择空间有限的外来务工人员成为了城中村的租房主力。
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城中村通常需要劳动密集型产业或服务业吸纳劳动人口，因而城中村旁类似于纺织企业、生产简易制品企业、餐馆服务业等成为城中村居住人口的就业去向，这就导致相关企业聚集吸引相对应的人口聚集，而相对应的人口数量吸引更多中小企业在附近“安家”，这样相辅相成就衍生出“中心企业+城中村外来务工人员”的地域性特点，因而政府中小企业管理方面也面临一样的管控难题。城中村因建筑年代不同、建筑规范参差不齐、整体设计规划不合理、人口素质差异较大、人口流动性大等原因导致产生社会治理问题类型多样、治理难度大、治理缺乏有效方法的现状，尤其社区具备属地管理的职责，因社区地位低、缺少执法权、政策支持较少、行政事务过多等因素使社区治理能力较弱，难以应对日渐增长的社区问题，使社区服务也面临体制性“天花板”及“时代性”问题。（一）地理位置：S社区位于深圳市中心城区，地理位置较为优越，附近交通较为发达，拥有多条公交线路，比邻地铁站；（二）社区环境：社区内以城中村建筑为主，包含部分加工工厂及现代居民小区，属于混合型社区，城中村建筑主要由原有村建集体住房及部分自建楼、统建楼组成，社区内主要道路较为狭窄，楼与楼之间较为密集，建筑高度参差不齐，建筑密度大，居住条件及公共卫生状况不堪；（三）社区人口：根据S社区调查统计人口数据，外来常住人口占社区总人口的比重超过90%，人员构成混杂，人口总数接近3万人，社区人口流动性大，流动人口更新率达到年均40%，城中村中以租客为主，占比超过99%，从业人员较多以低端密集型产业、餐饮服务业及城区衍生服务业等谋生；（四）社区经济：社区内包含实业工厂、零配件加工厂、纺织加工企业、餐饮业等，这些中小企业提供了大量的就业机会，此外由于社区人口生活需要衍生出部分服务业也吸纳了一定的劳动人口，例如电动摩的、搬家拉货、二手房东、便民维修等；（五）社区社会组织：社区正式成立的社区社会组织较少，除社区拥有自己的义工队伍及老年舞蹈队伍外，没有其他类型的社区社会组织。已有的两只队伍面临义工队伍骨干能力较弱，管理及策划能力不足，人数增长有限，服务社区居民能力不足。社区主要领导、社区相关工作人员（安全专员、社区网格员、社区警察等）、中心项目负责人（社会工作者主任）、社区居民等。（1）观察法：在社区实地观察社区环境，从网络、社区宣传板、访谈中观察不同人员表达的内容，用以观察及理性分析需求评估所需信息。（2）访谈法：访谈法是社区调查中经常用到的方法，针对不同访谈对象及调查需要列明访谈提纲，以访谈的形式了解相关信息。（3）文献研究法：一方面根据研究情况，查找类似的相关文献，例如研究文章、参考案例等内容，用以参考；另一方面，查找社区关于相关工作的总结及计划等内容，更好涉猎有用信息，匹配项目设计需要。社区主要领导：社区治理中平安建设方面存在一定难度，厂房及部分物业安全意识需要提升，社区网格员网格管理难度大，社区房东较多难以整合，对房屋有效管理及租客社区融入方面面临一定压力，需要专业服务引导。社区网格员：社区人口流动性大，加之房屋数量多，网格员职责是要完成“四个实有”信息及其他相关部门信息采集的任务，加之经常遇到租客不在家、采集信息不配合、联系房东较为困难的情况，社区网格管理服务难度大。社区警务室：社区人口较多，流动性较大，社区也从智慧社区建设上加强了摄像头、身份证刷卡进门登记等科技手段，但仍然存在居民安全意识方面的问题。社区项目负责人：社区人口整体素质参差不齐，以打工者为主，因为流动性比较大，因而社区服务对象以青少年、亲子群体为主，“老人带孩子”的现象也相对突出，社区整体老人文化素质偏低，社区内缺少社会组织，居民服务性社会组织较少，居民骨干队伍人数不多，居民参与及社区意识不强。社区居民：平时社区参与比较少，询问居民对于消防用电安全注意事项很多基础常识不了解，居民安全意识整体较弱，儿童掌握程度不高，学校相关教育仍相对不足，居民知晓社区经常搞安全宣传但很少主动学习参与，宣贯效果不够明显。第一，社区管理人员的能力与重视程度不够。社区党委及社区工作者的思维意识和综合能力存在一定短板，对治理型社会组织的建设理解深度不足，对社区治理的有关知识储备不足，社区针对社区平安治理需要的举措发挥作用有限。第二，社区宣传及教育功能发挥不足。宣传教育功能是社区的重要职能之一，尤其是在社区安全、邻里关系、风险预警等方面发挥重要作用，而社区现有宣传形式、宣传成效存在高投入低产出的情况，深入性及有效性不够明显，社区居民安全意识有待提升。第三，社区缺乏治理型社会组织。一方面，社区社会工作者更加注重专业上的服务与管理，以提供直接服务的形式为主，以居民自发性组织为主线的工作主线尚未形成。另一方面，社区治理是近几年兴起的概念，从概念的具体化概括及参考模式仍缺乏体系化的指导，社区工作者或社会工作者工作对“社区治理”理念及实践路径缺乏参考，对于社区治理更多以思维意识存在而行动不足。第四，社区平安建设需求突出。因城中村人员流动性大，人员素质差异较大，安全隐患较大，居民安全意识较为薄弱，如何发动群众，建立骨干，形成更加有效的预防机制，是这种社区面临的突出问题。根据社区实际情况，社区主要领导认为社区在平安建设及出租屋管理面临的治理问题突出，因而需要有针对性的设计项目强化企业、居民安全意识。本项目结合专业思考与流程设计，决定以提高社区与企业、居民的联动能力为着眼点，尝试构建以“社区党委+专业人才+社区组织+企业居民”的联动链条，更好形成联动效应，提高社区企业及居民骨干的参与，引导形成党委引领、党员群众参与的社区动员模式。总目标：围绕平安社区建设需要，孵化社区治理型社会组织，开展多样化组织活动；1.培育社区治理型社会组织，培养组织骨干能力，完善管理机制，引导骨干自主开展活动，提高团队组织力；2.促进社区内各类居民组织相互沟通，引导不同组织合作开展社区活动；3.制定社区居民公约，引导社区义工及企事业单位积极宣传公约；根据社区组织成立的需要与社区主要领导沟通确定项目对接的人员；走访社区项目负责人（社会工作者主任）争取获得人员支持，明确项目期望及联动需要；针对社区存在的队伍的负责人，要了解社区队伍建设的脉络，更好了解队伍成立的核心和特制。一方面针对社区平安管理需要，聚合辖区企事业单位力量，建议社区领导将社区企事业单位、物业等负责人召集，开展平安治理沟通会议，引导负责人参议社区事务。另一方面，针对于城中村住户的安全问题，走访各类房东和二手房东了解房东生活及租客情况，在走访中注重寻找愿意参与社区事务、具有一定管理能力的候选人，着重记录相关人参与意愿，为后期组织报备做准备。社区领导给予活动大力支持，由社区工作人员负责召集相应负责人，召集难度较小。走访房东过程中遇到困难，社区网格员对房东熟悉度不高，并且房东属于松散型的群体，且以中老年群体为主，参与积极性不强，缺乏统一集体意识，在走访中发现5个相对积极的骨干，需要与网格员沟通多方了解人员情况进行具体化安排。在实际走访后，与主要领导确定对接工作人员及可能的组织事宜对象，并对组织建设预期及路径进行沟通，确保选择用人的准确性兼具组织带领能力，让部分社区工作人员参与到组织建设中，更好推动组织建设。笔者从不同类型组织建设及其他组织参与方面赘述项目开展情况；首次会议由主要领导召集辖区部分各企业、事业单位、物业等组织负责人，共同讨论组织建设工作、组织职责、工作内容、负责人选举等工作。最后选定由社区内物业口碑好、能力强的党员负责人担任主要负责人，企业及事业单位负责人担任副职，形成物业、企业、事业单位共同参与的组织领导架构，社区工作人员负责协助组织运维管理工作，并根据平安建设需要划分消防安全、教育培训、环境治理三个工作组。首次例会确定每两月1次的定期例会频率，每次会议主要包括3个环节，近期市内平安相关工作形式政策及案例解读、总结上一阶段组织工作成效、商讨下一阶段前各组服务计划，引导组织成员负责开展相应活动，专业人员全程参与会议引导负责人主持会议并共商服务内容。首先，针对组织成员的不同需要开展多类培训，包含平安知识讲解、社会组织能力建设培训、成员单位参访学习等培训活动；其次，根据成员单位每年各自组织与平安建设相关活动纳入社区该类活动总体安排，以这些活动为联动基点，更好联动各类组织成员参与和合作；再次，定期与不同小组成员进行简单沟通，包括活动名称、主题内容、主题形式、分工等，加强不同成员间的合作；最后，引导支持开展活动，在活动中根据不同小组主导或协助策划开展活动，引导组织成员发挥作用，促进团队凝聚力的形成。针对各类参与企业开展定期走访了解企业动态，着力解决企业问题，此外，针对社区各类组织召集主要负责人定期开展交流活动，促进各类问题的有效解决。一方面，争取社区领导的支持，由社区网格长负责配合项目开展，更好调动社区网格员参与；另一方面，对社区网格员进行访谈，了解其工作内容及所知悉房东的现状，对部分积极参与社区活动的房东进行采访，摸清房东实际情况，主要调查房东生活状态、租房管理现状、管理习惯、管理面临的问题等方面。组织架构中由有影响力的房东做站长，由社区网格长担当副站长，以城中村内长租公寓负责人、管理房屋较多的二手房东为主要负责人，由负责人组织会议召集工作，副站长负责日常策划跟进等工作。从组织定位而言意在形成初步的网格员与房东联动网络，形成组织初始团队，为未来构建起“社区—网格员—房东—租客”的管理服务网络打下基础，更好发挥房东贴近租客的属性，更好推动服务、宣传、安全等方面的工作。第一，注重科学统计。根据网格员走访情况及租房信息数据情况进行交叉比对，初步形成社区内房东及二手房东数据库，包含基础信息、联系方式、房东类型、管理实际区域等内容；第二，建立沟通交流群。邀请房东加入沟通群，在群中可以交流社区问题，促进有效沟通和互相信任；第三，完善沟通机制。加强社区网格员的培训，在培训的同时加强与房东的定期沟通意识，建立熟识关系，有助于工作开展。第一，注重宣传管理。一方面，根据社区工作需要，通过微信等线上形式有针对性的转发相关通知告知房东租赁管理、安全管理等相关通知等内容，另一方面，通过定期走访宣传相关知识，更好明确房东主体意识，加强出租屋管理。第二，开展多样化培训。针对于房东走访中反馈的问题有针对性的开展活动，包括法律知识宣讲、安全知识宣讲、政策知识宣传等，从房东角度出发服务其现实需要。第三，发挥房东“纽带”作用。将房东视为联动租客及政府的中间群体，可采取线下制作社区融合手册，让房东给新租客发放融合手册促进更好了解社区环境及服务，线上可通过转发信息等向租客提供更多安全信息，提高宣传成效。第四，完善问题处理机制。根据房东的反馈问题，针对合同纠纷、环境卫生、居民扰民等问题能够联动部门及时处理，针对于处理的问题社区无法联动解决的长期性问题，定期在社区联席会议上提出并针对性商议解决。针对于社区义工队伍建设在自身项目开展的情况下与社区社工项目团队联合采取以下几点措施：针对于队伍建设需要，与社会工作者针对于现有义工队伍的现状出台管理制度，从团队使命、价值观、团队结构、队伍安排、责任义务、进入及退出、会议制度、服务准则等方面做赘述，此外与义工骨干联合商定，最后集体会议确定并执行。针对不同义工队伍能力开展不同的培训工作，根据义工队伍数量进行针对性设计。针对于普通义工，每季度开展一次能力建设培训，每季度开展一次义工岗前培训，加强义工队伍认知，培养团体凝聚力。定期根据义工队伍骨干（年服务时间超过30小时）开展项目策划、项目执行等能力提升培训，更好促进义工队伍骨干成长。第一，针对原有的党员及老年义工队伍，开展“四大类义工服务”，社区治理服务包括垃圾清扫、环保宣传、活动协助等服务内容，社区探访服务包括拓展独居老人探访、党员探访、节日探访等服务，社区课堂服务主要针对于部分有才能的居民开展社区公益课堂，例如老党员故事课堂、公益书画课堂、公益书法课堂等，社区策划服务是指义工骨干针对于义工队伍实际情况自行策划活动，社会工作者提供支持；第二，针对在学青少年义工服务时间需要，设立中心定点宣传岗、老人家庭探访、社区文化挖掘、宣传活动协助等活动，针对亲子需要开展户外环保、文明劝导、义工体验日等活动。（4）注重激励。由社会工作者根据义工队伍情况及服务情况，开展年度义工表彰活动，建立爱心超市兑换机制，针对优秀义工优先推荐区、街道等志愿者评比活动，针对义工参与积极的，义工拥有活动优先报名权、外出培训机会、公益资源体验等机会。首先，由工作人员进行起草，并且社区工作人员等提出相应意见，逐步完善形成社区居民公约初稿。其次，经社区联席会议讨论通过后，对外发布征求居民意见，对外征集5个工作日。再次，征求居民意见后，征求居民议事会意见，综合多方意见完善公约。最后，对外公布正式居民公约征询居民意见，公布5个工作日，无居民明显意见后，正式对外发布。首先，开展社区公约宣传活动，包括居民公约有奖问答宣传，利用大小义工多次开展对外发放宣传单张和讲解公约内容，并对三小门店进行宣传；其次，利用两个治理型社会组织会议时间展开宣传，分散式对员工及进行宣讲，扩大影响力；最后，利用线上渠道让有意愿参与宣传的房东及企业家在朋友圈转发公约信息，利用线下在企业、小区、重要节点张贴海报，扩大居民公约覆盖面。项目以社区平安治理需要为出发点，成立两个治理型社区社会组织，为探索社区共建共治共享探索了新的路径。从组织形成而言，两个组织具有一定的行政性需要而成立，组织人员中均有社区工作人员参与，同时也带来了一定的社区资源支持，平安治理型组织主要以搭建沟通和合作平台为主，房东类型组织更多以社区网格员为基点，联动意愿参与的房东组成，人员参与积极性不高，人数相对有限。从组织运营而言，两个组织属于孵化形成，因项目周期不足1年，平安类型组织团队凝聚力刚刚形成，能够形成一定的定期会议沟通机制，并且能够参与社区治理，尤其在平安意识培养、联动合作、有序参与等方面明显增强，但房东类型组织因本身群里年龄偏大，参与积极性不高，运作难度大。从组织发展而言，平安类型组织成员间能够较好协作，在专业人员指导下，社区工作人员能够协助及参与，组织成员按照分组依次沟通联动完成相关活动，起到良好的成效。房东类型组织除有近20人参与较为积极外，更多是松散型管理，因而组织发展相对滞后，更多需要加强走访及建立关系，走向成熟期时间需要更长。针对于项目执行的设计、预估、执行、评估整个流程中项目的成效进行总体反思，从社区意识、项目逻辑、有效联动、品牌建设及宣传、可持续性五方面简要赘述不足及影响性因素：（1）从社区治理现状而言，缺乏基于本土化经验的可操作路径，更多依赖不同群体在政策下的发展，城中村也面临较多的社会问题，治理情况更加复杂，治理型社会组织培育因此较为困难。（2）从社区重要人物而言，社区书记对于组织发展至关重要，目前社区书记年龄总体偏高，大多在40岁以上，在创新思维及社区治理的理解深度不够，对社区社会组织的建设及其思路缺乏总体规划，因而在沟通中需要更好利用专业视角与体制逻辑相结合设计方案。（3）从项目执行而言而言，社区工作人员更多以行政工作为主，对社会组织培育不了解，也难以发挥重要作用，社工项目团队也缺乏社会组织培育经验，需要更好予以引导。因不同社区情况不甚相同，因而要注重项目思维在设计中的应用。在项目中经常问自己项目设计的背景基础如何，需求点及出发点，项目面临的哪些问题分层及处理，项目聚焦的问题及原因，聚焦项目目的与目标，项目设计的人群、资源等要素，项目的介入及评估，项目遇到的问题及如何解决。因而，项目的设计中逻辑的严密性关乎到执行的可行性，本项目中就存在由于对房东的了解而存在的服务设计偏差，后期对执行设计及内容进行调整。因城市社区的“历史性局限”使社区属于陌生人社会，因而在联动基础方面存在弱势，并且企业、个人参与社区治理的意愿较低，更需要基于共同社区需求点出发，发掘意愿参与人员，利用区内共同体互动因素，增强认知和形成不同个体的社会信任，更有利于组织的培养。在开展服务过程中要重视社区社会组织及其相应队伍的宣传，通过举办大型活动促进周边居民的了解，尤其由相应组织举办活动，更好让党员群众了解服务的主体和定位，举办社区社会组织宣传日等活动，同时提供义工报名、咨询等活动，这些宣传是社区治理中促进居民对社区了解比较有效的方式。可持续性主要由社区工作人员意识、参与人员意识、资源的支持程度三方面影响。本项目虽然通过培养形成一定的机制及凝聚力，但由于项目周期较短面临着组织支持的资源难以为继，也面临社区工作人员的重视程度不足难以有效开展持续性引导，组织发展的可持续性问题就面临挑战。
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