土地开发基础知识

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来源：信贷白话

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 土地所有权和使用权 

我国实行土地所有权和土地使用权相分离的制度。

土地所有权是土地所有制在法律上的体现，是土地所有者依法对土地实行占有、使用、收益和依照法律做出处分并排除他人干涉的权利。土地所有权分国有土地所有权和集体土地所有权。

土地使用权是指使用人根据国家法律、文件、合同的规定，在法律允许的范围内，对国家和集体所有的土地享有占有、使用、收益和部分处分的权利。土地使用权分国有土地使用权和集体土地使用权。

国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

 土地的分类 

（一）按土地所有权分为国有土地和集体土地

我国的社会主义公有制决定了土地所有权的主体只有两个，一个是国家，另一个是农民集体。任何其他个人或法人均不得拥有土地所有权。

在法律上：城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属农民集体所有。

国家所有土地

我国《土地管理法实施条例》第二条规定，国家所有的土地主要包括：

（1）城市市区的土地；

（2）农村和城市郊区中依法没收、征收、征购为国有的土地；

（3）国家依法征用的土地；

（4）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；

（5）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；

（6）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

农民集体所有土地

依据先行法律规定农民集体所有的土地包括：

（1）法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区土地；

（2）宅基地、自留山、自留地。

宅基地：指农民用于建造住房及其附属设施的一定范围内的土地；

自留地：我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给本集体经济组织成员长期使用的土地；

自留山：指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的少量的柴山和荒坡。

（二）按土地用途分为农用地、建设用地和未利用地

农用地

指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

建设用地

指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。

未利用地

指农用地和建设用地以外的土地，如沙漠、冰川等。

（三）按土地利用现状分类

三大类	一级类		二级类
	类别编码	类别名称	类别编码	类别名称
农用地	01	耕地	0101	水田
			0102	水浇地
			0103	旱地
	02	园地	0201	果园
			0202	茶园
			0203	橡胶园
			0204	其他原地
	03	林地	0301	乔木林地
			0302	竹林地
			0303	红树林地
			0304	森林沼泽
			0305	灌木林地
			0306	灌丛沼泽
			0307	其他林地
	04	草地	0401	天然牧草地
			0402	沼泽草地
			0403	人工牧草地
	10	交通运输用地	1006	农村道路
	11	水域及水利设施用地	1103	水库水面
			1104	坑塘水面
			1107	沟渠
	12	其他土地	1202	设施农用地
			1203	田坎
建设用地	05	商服用地	0501	零售商业用地
			0502	批发市场用地
			0503	餐饮用地
			0504	旅馆用地
			0505	商务金融用地
			0506	娱乐用地
			0507	其他商服用地
	06	工矿仓储用地	0601	工业用地
			0602	采矿用地
			0603	盐田
			0604	仓储用地
	07	住宅用地	0701	城镇住宅用地
			0702	农村宅基地
	08	公共管理与公共服务用地	0801	机关团体用地
			0802	新闻出版用地
			0803	教育用地
			0804	科研用地
			0805	医疗卫生用地
			0806	社会福利用地
			0807	文化设施用地
			0808	体育用地
			0809	公用设施用地
			0810	公园与绿地
	09	特殊用地	0901	军事设施用地
			0902	使领馆用地
			0903	监教场所用地
			0904	宗教用地
			0905	殡葬用地
			0906	风景名胜设施用地
	10	交通运输用地	1001	铁路用地
			1002	轨道交通用地
			1003	公路用地
			1004	城镇村道路用地
			1005	交通服务场站用地
			1007	机场用地
			1008	港口码头用地
			1009	管道运输用地
	11	水域及水利设施用地	1109	水工建筑用地
	12	其他土地	1201	空闲地
未利用地	04	其他草地	0404	其他草地
	11	水域及水利设施用地	1101	河流水面
			1102	湖泊水面
			1105	沿海滩涂
			1106	内陆滩涂
			1108	沼泽地
			1110	冰川及永久积雪
	12	其他土地	1204	盐碱地
			1205	沙地
			1206	裸土地
			1207	裸岩石砾地

 建设用地的分类及含义 

建设用地按用地性质一般分五类：商服用地、综合用地、住宅用地、工业用地和其他用地。

商服用地

商业用地是指该宗地块规划的用地性质是用于建设商业服务业用房屋，出让后用地的使用年限为40年。可细分为零售用地、住宿餐饮用地、商务金融用地、其他商服用地。

综合用地

综合用地是指不同用途的土地构成的土地，即同一宗地包含两种或两种以上不同的用途的土地，例如商业、居住综合用地，科研设计、办公综合用地等。

住宅用地

传统意义上的住宅用地，有两层含义：

一是住宅建筑基地占地及其四周合理间距内的用地（含宅间绿地和宅间小路等）的总称。

二是供人们日常生活居住的房基地（有独立院落的包括院落）。包括：城镇单一住宅用地，即城镇居民的普通住宅、公寓、别墅用地；城镇混合居住用地，即城镇居民以居住为主的住宅与工业或商业等混合用地；农村宅基地，即农村村民居住的宅基地；空闲宅基地，即村庄内部的空闲旧宅基地及其他空闲土地等。

工业用地

工业用地就是指独立设置的工厂、车间、手工业作坊、建筑安装的生产场地、排渣（灰）场地等用地。工业用地进一步细分为一类、二类、三类工业用地。

一类工业用地：对居住和公共设施等环境基本无干扰和污染的工业用地如电子工业、缝纫工业、工艺品制造工业等用地。

二类工业用地：对居住和公共设施等环境有一定干扰和污染的工业用地如食品工业、医药制造工业、纺织工业等用地。

三类工业用地：对居住和公共设施等环境有严重干扰和污染的工业用地如采掘工业、冶金工业、大中型机械制造工业、化学工业、造纸工业、制革工业、建材工业等用地。

其他用地

其他用地是指规划范围内除居住区用地以外的各种用地，包括非直接为本区居民配建的道路用地、其他单位用地、保留的自然村或不可建设用地等。

 土地使用权的获取 

所谓土地使用权，是指使用土地的单位和个人在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有土地和农民集体所有土地进行占有、使用、收益以及依法处分的权利。

（一）农民集体所有土地及国家所有依法用于农业的土地

农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。

国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

（二）国有建设用地

国有建设用地使用权的取得有划拨和有偿使用两种方式，有偿使用方式包括出让、租赁和作价入股。目前，国有土地的供应方式以有偿使用方式为主，有偿使用和划拨方式并存为基本思路。

1. 国有建设用地的划拨方式

指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补偿费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：

（1）国家机关用地和军事用地；

（2）城市基础设施用地和公益事业用地；

（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；

（4）法律、行政法规规定的其他用地。

划拨土地使用权的特点：

（1）划拨土地使用权没有期限的规定

（2）划拨土地使用权不得转让、出租、抵押，即不得流转。如果需要转让、出租、抵押等，应当办理土地出让手续或经政府批准。土地使用者不需要使用时，由政府无偿收回土地使用权。

（3）对划拨土地使用权用途不得改变。要改变用途要经批准，并重新签订合同。不属于划拨范围的，要实行有偿使用。

（4）取得划拨土地使用权不需要缴纳土地有偿使用费。只需要缴纳国家取得土地的成本和国家规定的税费。

2. 国有土地有偿使用方式

（1）国有土地使用权出让

指国家将一定年限内的土地使用权出让给土地使用者，由土地使用者一次性向国家支付土地使用权出让金和其他费用的行为。

目前，国有土地出让方式一般有招标、拍卖、挂牌和协议出让四种形式。

1）招标出让土地使用权

指在规定期限内，由符合规定的单位或个人（受让方），以书面投标的形式，竞投某块土地的使用权，土地使用权出让方评标决标、择优而取。招标的文件包括：招标通知书、投标指引（或招标须知）、投标书、中标证明通知书、土地使用权出让合同（含土地使用条件）等。

2）拍卖出让土地使用权

指在指定的时间、地点，利用公开场合由政府的代表者——自然资源主管部门主持拍卖指定地块的土地使用权（也可委托拍卖行拍卖），由拍卖主持人首先叫出底价，诸多的竞买者轮番报价，最后价高者取得土地使用权。

3）挂牌出让土地使用权

挂牌出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。

4）协议出让土地使用权

指出让方与受让方（土地使用者）通过协商的方式有偿出让土地使用权。应先用地者向政府提出用地申请，经批准后由出让方和受让方协商地价、出让年限、付款方式、付款期限以及土地使用条件，经双方协商达成一致后，签订土地使用权出让合同。

国家对出让的最高年限的规定：

a. 居住用地70年

b. 工业用地50年

c. 教育、科技、文化、卫生、体育用地50年

d. 商业、旅游、娱乐用地40年

e. 综合或其他用地50年

（2）国有土地使用权租赁

即国家将一定期限内的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者按年度向国家缴纳租金的行为。目前这种方式正在试点中，弥补了国有土地使用权出让中一些单位一次支付出让金有困难，或不需要长时期地使用土地者，满足了中小投资者地需要。

（3）国有土地使用权作价入股

即将一定时期的国有土地使用权出让金作价，作为国家的投资计作国家的股份。这种方式在目前的国有企业改制改组中采用较多，既解决了国有土地资产流失问题，又为困难企业的改制改组创造了条件。这主要针对现有国有企业的划拨土地使用权需要改制时适用。

 哪些土地使用权可以通过划拨获得 

对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。

根据中华人民共和国国土资源部令第9号《划拨用地目录》，下列土地可以划拨获得

（一）党政机关和人民团体用地

1.办公用地。

2.安全、保密、通讯等特殊专用设施。

（二）军事用地

（三）城市基础设施用地

1.供水设施

2.燃气供应设施

3.供热设施

4.公共交通设施

5.环境卫生设施

6.道路广场

7.绿地

（四）非营利性邮政设施用地

（五）非营利性教育设施用地

（六）公益性科研机构用地

（七）非营利性体育设施用地

（八）非营利性公共文化设施用地

1.图书馆

2.博物馆

3.文化馆

4.青少年宫、青少年科技馆、青少年（儿童）活动中心

（九）非营利性医疗卫生设施用地

1.医院、门诊部（所）、急救中心（站）、城乡卫生院。

2.各级政府所属的卫生防疫站（疾病控制中心）、健康教育所、专科疾病防治所(站)。

3.各级政府所属的妇幼保健所(院、站)、母婴保健机构、儿童保健机构、血站（血液中心、中心血站）。

（十）非营利性社会福利设施用地

1.福利性住宅。

2.综合性社会福利设施。

3.老年人社会福利设施。

4.儿童社会福利设施。

5.残疾人社会福利设施。

6.收容遣送设施。

7.殡葬设施。

（十一）石油天然气设施用地

（十二）煤炭设施用地

（十三）电力设施用地

（十四）水利设施用地

（十五）铁路交通设施用地

（十六）公路交通设施用地

（十七）水路交通设施用地

（十八）民用机场设施用地

（十九）特殊用地

1.监狱。

2.劳教所。

3.戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所。

*划拨用地目录（链接）

*划拨用地的十大法律陷阱（链接）

 哪些土地使用权可以通过协议出让获得 

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、2003年国土资源部令第21号《协议出让国有土地使用权规定》等规定，以下土地使用权可通过协议出让方式获得：

（一）商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地和工业用地以外用途的土地，其供地公告公布后同一宗地只有一个意向用地者的；

（二）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有建设用地使用权划拨决定书》、《国有建设用地使用权租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

（三）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有建设用地使用权划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

（四）已出让、租赁土地申请改变用地规划条件的，经规划行政主管部门批准，可以采用协议方式，但《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权租赁合同》另有约定的除外；

（五）出让的国有建设用地使用权人申请续期，可以采用协议方式；

（六）在划拨供应的建设项目中，需要整体规划建设的配套项目，建设用地不能分割供应的，可以采用协议方式供应；

（七）对无法单独确定规划条件实施供应的城市边角地、夹心地、插花地等，可以按规划部门批准的相邻建设用地规划条件，协议出让给该建设项目主体；

（八）利用地铁站（场）、公共服务设施、交通枢纽等公共空间进行上盖物业或多功能立体开发利用的，其建设用地使用权以协议方式出让给已经取得交通建设项目建设用地的使用权人；以协议方式取得的地铁站（场）、公共服务设施、交通枢纽等配套开发建设用地使用权，以自主开发为主，物业自持；

（九）对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续；

（十）经营性文化事业单位转制为一般竞争性企业的，原生产经营性划拨用地可采用协议出让或租赁方式进行土地资产处置；

（十一）由于城市规划调整、经济形势发生变化、企业转型等原因，土地使用权人已依法取得的国有划拨工业用地补办出让、国有承租工业用地补办出让，符合规划并经依法批准，可以采取协议方式；

（十二）对因搬迁改造被收回原国有土地使用权的企业，经批准可采取协议出让方式，按土地使用标准为其安排同类用途用地；

（十三）企业改制（破产、兼并、合并等）时，未纳入企业改制资产的生产经营性建设用地使用权可以协议方式出让给改制文件确定的承接主体；

（十四）采矿、采石、采砂、盐田等地面生产和尾矿堆放用地，鼓励采取租赁，也可协议方式出让；

（十五）本实施意见发布前已形成的历史违法用地，包括集体建设用地上已建成项目的，经行政部门处罚后，需完善国有建设用地供应手续的，可以采取协议方式出让；

（十六）人民法院生效法律文书和协助执行通知书要求办理国有建设用地手续，涉及出让的，可以采取协议方式出让给协助执行通知书明确的土地使用者；

（十七）法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形

一共分为17类土地，土地使用权转让申请办理协议出让，必须要经过相关部门的审批或者人民法院的执行通知书才可以进行，必须要符合相关的法律法规的规定。

*协议方式出让土地的政策汇编（链接）

 哪些土地使用权必须通过招拍挂获得 

（一）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地；

（二）其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；

（三）划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；

（四）划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；

（五）出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；

（六）法律、法规、行政规定明确应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。

*土地招拍挂详细流程梳理（链接）

 建设用地使用权转让有何要求 

《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》国办发〔2019〕34号：

以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。

以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由；原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。

以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准；转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。

 什么是耕地占补平衡 

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，除依照国家有关法律、法规的规定缴纳税费外，应由用地单位或个人负责开垦新的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应缴纳占用基本农田保护区耕地造地费。

缴纳标准为：

占用一级基本农田的，按土地补偿费用的2倍缴纳；

占用二级基本农田的，按土地补偿费的1倍缴纳。

占用蔬菜生产基地内的耕地，已按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金的不再缴纳占用基本农田保护区耕地造地费。国家或省批准的重点建设项目，免缴占用基本农田保护区耕地造地费办法，按省人民政府规定执行。

 农用地转成建设用地程序 

（一）预选符合规划的农用地

农用地转用必须符合土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

（二）编制建设项目可行性论证

确认该农用地可以用于建设，再根据建设部门的要求，进行和编制建设项目可行性论证，向建设部门提交用地申请，建设部门审查符合的，颁发建设项目的《选址意见书》，用地单位应按规定缴纳选址规费。

（三）提出用地预审申请

（四）办理手续、缴纳审批费用

（五）提出项目用地的正式申请

（六）各级政府审批

按照《土地管理法》有关规定，建设占用土地，农用地转为建设用地的审批权限：省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。

上述以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

▲征收土地的审批权限：

1.征收永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。

2.征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

3.征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照第一项规定另行办理征地审批。

（七）办理征地手续

由国土资源局具体负责对该农用地的所有权人和使用权人进行征用，签订补偿安置协议，按征地程序办理征地手续。

（八）领取用地批准文件

国土资源局根据批准的供地方案，在征地的补偿、安置补助完成后，向用地单位发出批准用地文件和《建设用地批准书》，被征地单位应在规定的期限内交出土地。

（九）缴纳出让费，获得土地使用权

土地征用后，该土地即成为国有土地，由国土资源局与土地使用者按照相关规定，签订《国有土地有偿使用合同》出让供地。用地单位按约定缴纳出让费用。

 土地出让金 

土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。

2019年1月23日，财政部数据显示，2018年全国土地使用权出让收入达到6.5万亿元，同比增长25%。

计算方法：

1. 有实际成交价的，且不低于所在级别基准地价平均标准的按成交价不低于40%的标准计算出让金，若成交价低于基准地价平均标准的，则依照全部地价40%计算。

2. 发生转让的划拨土地使用权补办出让时，按基准地价平均标准的40%计算。

3. 通过以上方式计算的土地出让金数额，土地使用权受让人有异议的，由受让人委托有资质的土地估价机构进行评估，按评估价的40%计算土地出让金。

4. 划拨土地使用权成本价格占土地价格的最高比例不得高于60%，在以划拨土地使用权价格计算出让金时，必须将成本价格换算成市场土地价格，再按不低于40%的标准计算土地出让金。

*土地出让金“新政”：八大影响和两项应对（链接）

 储备土地 

土地储备

土地储备，是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。

土地储备机构

《土地储备管理办法》总体要求的第三条规定：土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。

*掰开、揉碎说说土地储备业务（链接）

 土地增减挂钩 

《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》：

城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，是指“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标（以下简称节余指标）由国家统筹跨省域调剂使用。其中“三区三州”（即西藏、四省西藏、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）。

“土地增减挂钩”，增是指城镇建设用地指标的增加，减是指农村建设用地指标的减少（主要是深度贫困地区），增减要挂钩，从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，将这种“耕地的增加”作为指标卖给建设用地紧缺的城里，城里购买了多少指标，就可以增加利用多少耕地，将这指标一增一减进行跨区域挂钩。

*三言两语说清土地增减挂（链接）

*用地指标增减挂融资的热点问题（链接）

*银行在用地增减挂钩中的市场机遇和操作要点（链接）

 全域土地综合整治 

全域综合土地整治是在一定区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。是以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对限制、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。

（一）全域土地综合整治重点任务

1. 农用地整理

统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，传承传统农耕文化，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。

2. 建设用地整理

统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务，基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地布局结构，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。

3. 乡村生态保护修复

《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》首次在土地综合整治任务中提出了“乡村生态修复”，要将土地综合整治与生态保护修复相结合，形成新的功能。按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求，结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。

（二）全域土地综合整治与村庄规划如何衔接

需要开展全域土地综合整治的，必须编制村庄规划，两者要实行充分衔接，不能搞“两张皮”。

1. 在编制乡镇国土空间规划时，明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等。按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，整治区域可以是乡镇的全部或者部分村庄，该整的整，不用整的不整。

2. 要将各项整治任务纳入村庄规划。由乡镇政府组织编制整治区域内的村庄规划，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，并明确组织管理、实施时序、项目安排、资金估算和投资来源等。

3. 要突出耕地保护。通过全域土地综合整治，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%。

（三）支持政策

1. 强化耕地保护，允许合理调整永久基本农田。

（1）涉及永久基本农田调整的，必须确保整治区域内新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。

（2）对整治区域内涉及永久基本农田调整的，要按照数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定的原则，统筹“三线”划定，编制整治区域永久基本农田调整方案，由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后，纳入村庄规划予以实施。

2. 盘活乡村存量建设用地，增添乡村发展活力。

（1）增强乡村用地保障力度，通过全域土地综合整治腾退的建设用地，在保障项目区内农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展，促进产业振兴，增强乡村自我造血功能。

（2）显化农村土地资产价值，允许节余的建设用地指标，按照城乡建设用地增减挂钩政策使用，并将流转范围从县域扩大到省域，促进土地要素科学配置、合理流动，为乡村振兴提供强有力资金支持。

（四）全域土地综合整治负面清单

· 严格控制未利用地开垦

· 禁止违背农民意愿搞大拆大建

· 禁止破坏生态环境砍树挖山填湖

· 严格保护具有历史文化价值的建筑

· 禁止破坏乡村风貌和历史文脉

· 禁止占用耕地搞人造景观

*自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知（链接）

 红线图 

红线图是规划局确定的项目建筑总平面图，或城市规范管理部门正式确定的项目建筑的总用地面积的示意图，其中红线是用来表示建筑物的边界外沿界限，即实际可使用土地的边界图。

建筑红线一般为建筑物的占地界限，用实红线表示，二层以上有阳台用虚红线表示，表示底层不占用地。也称“建筑控制线”，指城市规划管理中，控制城市道路两侧沿街建筑物或构筑物(如外墙、台阶等)靠临街面的界线。任何临街建筑物或构筑物不得超过建筑红线。

*国土空间规划、土地总规、控规、修规、概念性规划及其关系（链接）

 生地、毛地、净地、熟地 

一般而言，生地、熟地重点着眼于建设；而毛地、净地更多着眼于出让。

生地

生地是指国土局尚未出让、拍卖、划拨土地使用权的土地。

毛地

毛地是指在城市旧区范围内，尚未经过拆迁安置补偿等土地开发过程、不具备基本建设条件的土地。

净地

净地是指已经完成拆除，地面平整，并且不存在未被拆除的建筑物、构筑物等其他设施的土地。

与其相对的是毛地，毛地指地上存在需要被拆除的建筑物、构筑物等其他设施的土地。从物质的角度来讲，净地是指完成基础设施配套，场地内达到开工条件的土地；从权属的角度看，净地是指没有设定他项权利，土地占有、使用、收益、处分等权利不受限制的土地。

熟地

熟地主要是指经过征地、拆迁和市政基础设施投入，可直接用于建设的土地。

*土地出让何为净地？请看最高院判例（链接）

 宗地 

宗地是地籍的最小单元，是指以权属界线组成的封闭地块，是地球表面一块有确定边界、有确定权属的土地，其面积不包括公用的道路、公共绿地、大型市政及公共设施用地等。以宗地为基本单位统一编号，叫宗地号，又称地号，其有四层含义，称为：区、带、片、宗，从大范围逐级体现其所在的地理位置。如：B107—24这个地号表示福田区第1带07片第24宗地。

宗地是被权属界址线所封闭的地块。通常，一宗地是一个权利人所拥有或使用的一个地块。一个权利人拥有或使用不相联的几个地块时，则每一地块应分别划分宗地。当一个地块为两个以上权利人拥有或使用，而在实地又无法划分他们之间的界线，这种地块称为共用宗。

当一个权利人拥有或使用的地块跨越土地登记机关所辖的范围，即一个地块分属两个以上土地登记机关管辖时，应按行政辖区界线分别划宗。

 边角地、夹心地、插花地 

边角地

边角地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划条件、被'三旧'改造范围地块与建设规划边沿或者线性工程控制用地范围边沿分隔（割）、面积小于3亩的地块。

夹心地

夹心地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划条件、被'三旧'改造范围地块包围或者夹杂于其中、面积小于3亩的地块。

插花地

插花地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划条件、与'三旧'改造范围地块形成交互楔入状态、面积小于3亩的地块。

*新《中华人民共和国土地管理法》（链接）

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工 隆 建 通 智 库

【博主讲堂】

链接：土地和片区开发融资

10月14日青岛、10月28日苏州、11月11日郑州

主讲人：薄著

【课程内容】（开课时会根据最新情况调整）:

一、高质量发展背景下地方政府投融资新逻辑（略讲，约10分钟）

（一）“十四五”规划与政府投融资新理念

（二）重磅政策重塑逻辑

六个逻辑及两个应对

（三）“十四五“基建五个新特征

二、基建和土地片区开发63个实务问题

（一）政府投资管理14个问题

1.政府对于投资项目是如何分类管理的？

2.如何定性政府投资项目？

3.政府以补助补贴支持的项目该如何定性？

4.政府把钱给到上级公司，上级工地再投到项目，算不算政府投资项目？

5.“投资人 EPC”算不算政府投资项目？

6.审批制、核准制、备案制的要求有什么不同？

7.政府如何安排资金用于项目？

8.如何区分项目主体、建设单位、实施机构、业主、立项单位、代建单位、承接单位、施工单位？

9.委托代建与授权开发有什么不同？

10.委托代建、政府购买服务、政府采购工程对城投的要求有什么不同？

11.如何定义垫资？

12.由城投国企融资是否违反“政府投资项目不得由施工企业垫资”？

13.施工企业为城投国企垫资违规吗？

14.建筑企业供应链融资可行吗？

（二）政府预算和债务管理18个问题

1.什么是政府预算？

2.政府财政预算分哪几类？

3.政府预算的编制流程是什么？

4.如何判断项目资金已经或者可以列入政府预算？

5.政府的预算只有1年，但资金支付期需要10年，这个问题如何解决？

6.能否签订超过3年的政府支付合同？

7.政府的合规举债方式有哪些？

8.政府债券分哪些品种？

9.片区开发可发哪些专项债？

10.什么是政府的隐性债务？

11.如何甄别是否构成隐性债务？

12.有预算是否不构成隐债？

13.延期多久付款会被认定为隐债？

14.什么是来自于政府财政资金的收入？

15.政府补贴可否作为还款资金来源？

16.如何以来自政府的补贴收入增强还款能力？

17.政府如何合规把钱给到城投？

18.财政如何给城投合法注资？

（三）土地一级开发15个问题

1.土地开发的流程是怎样的？

2.什么是土地储备业务？

3.土地储备的资金是如何管理的？

4.土地储备的资金从何而来？

5.土地出让金返还模式还可行吗？

6.可否以预期土地出让金作为还款来源进行融资？

7.土地出让金如何合规用于项目？

8.城投如何合规介入土地储备业务？

9.政府可否委托（授权）国企城投进行土地开发？是否需要履行政府采购程序？

10.委托代建、政府购买服务、政府采购工程能不能融资？

11.政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？

12.什么是耕地占补平衡指标？能不能融资？

13.什么是城乡建设用地增减挂钩？能不能融资？

14.重庆地票业务为什么可以贷款？

15.土地开发如何做到土地一二级收入联动”？

（四）片区开发16个问题

1.什么是片区？什么是片区开发？

2.片区开发有哪些类型？为什么要这样划分？

3.政府授权（设立）片区开发主体，可以给哪些授权？

4.政府授权（设立）片区开发主体需要政府采购确定吗？

5.片区开发主体招引投资商需要公开招标吗？

6.投资商具备施工能力，则工程是否可以“两标并一标”？

7.有的项目为什么政府可以同时授权一二级开发？

8.获得片区土地的开发使用权有哪些途径？

9.土地招拍挂有什么规定？

10.哪些情况下可以不经过招拍挂而获得土地开发权？

11.能否带条件出让土地？

12.如何才能勾到地？

13.银行如何分析片区项目融资的可行性？

14.多大的片区项目便于融资？

15.以房地产租售为主要产出的片区项目如何融资？

16.以产业经营为主要产出的片区项目如何融资？

三、片区开发融资35种模式

（一）土地一级开发阶段6种

1.传统模式：委托代建、平台贷款、BT模式

2.土地注入模式

3.分期付款 延期付款

4.做地模式

5.一二级分段 联合模式

6.二级赎买一级模式

（二）棚改旧改城市更新6种

1.棚改自求平衡模式

2.二级带一级模式

3.广东“三旧”更新模式

4.上海保留历史风貌 带方案招拍挂 开发权转移模式

5.其他各地城市更新模式分析

6.反向购买或反向委托模式（征地拆迁资金的解决）

7.住建部叫停大拆大建及其应对

（三）综合开发自平衡6种

1.未来社区模式

2.TOD模式

3.EOD模式

4.M0新型产业模式

5.矿山生态修复自平衡模式

6.砂石资源自平衡模式

（四）结构化合作7种

1.开发性PPP模式

2.片区特许开发模式

3.园区全流程PPP模式

4.混改 上市模式

5.专项债 土地模式

6.专项债 市场化融资模式

7.专项债 PPP模式

（五）“授权 投资 EPC”8种

1.京投ABO模式

2.片区ABO 模式

3.F EPC模式

4.投资人 EPC模式

5.投资合作 EPC模式

6.参股 施工模式

7.认购基金 施工模式

8.节点购买模式

（六）做大做强城投5种

1.园区运营商模式

2.经营性项目城投委托代建模式

3.授权开发 做大做强城投模式

4.片区综合开发市场化融资模式

5.园区“授权 封闭运行”模式

四、片区开发投融资总论

1.片区项目开发条件分析

2.片区项目资金平衡分析

3.片区开发投融资模式选择

4.片区公益性项目和土地整理资金的解决

五、片区”ABO '模式的整改

1.片区综合开发市场化融资

2.渐进优化法

3.快进快出法

4.建企垫资型“投资 EPC”模式的整改

六、现场交流、实操演练