【建纬观点】铁路修建合同纠纷管辖争议简析
作者简介
朱伯云 上海市建纬律师事务所工程总承包部专职律师，具有苏州大学和华东政法大学教育背景，在大型建筑企业从事法务工作多年，具有丰富的建筑类企业法律服务经验，为多起重大项目提供法律服务，曾参与《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法适用指南》修订工作，目前专注于建设工程、工程总承包等领域的法律业务。
铁路修建合同即铁路建设工程施工合同，既涉及铁路领域，又属于建设工程施工合同范畴。根据《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》（法释[2012]10号）（以下简称《铁路法院管辖规定》）第三条第六项的规定，与铁路及其附属设施的建设施工有关的合同纠纷，由铁路运输法院管辖。铁路修建合同纠纷属于与铁路建设有关的合同纠纷，应当适用铁路运输法院专门管辖。而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释[2015]5号）（以下简称《民诉法司法解释》）第二十八条第二款的规定，建设工程施工合同纠纷按照不动产纠纷确定管辖。铁路修建合同纠纷属于建设工程施工合同纠纷范畴，应当适用不动产所在地法院专属管辖。相对于《民诉法司法解释》，《铁路法院管辖规定》属于旧的特别法；相对于《铁路法院管辖规定》，《民诉法司法解释》属于新的一般法。司法实践中，此类案件是适用专门管辖，还是适用专属管辖，往往引起争议，本文结合司法实践中的做法，尝试就此作简要分析。
我国目前相关法律并未对专门管辖作出明确定义，一般认为，铁路运输法院管辖属于专门管辖的一种，专门管辖和普通管辖是根据案件的不同的性质和法院的不同职能来划分管辖权限的，我国法院的组织体系就划分为普通法院和专门法院，我国的专门法院还包括军事法院、海事法院，以及近年来成立的知识产权法院、互联网法院、金融法院等。
我国铁路专门法院起源于1954年最高人民法院设立的“铁路沿线专门法院”，1980年7月，根据司法部、铁道部联合发出《关于筹建各级铁路法院有关编制的通知》，在北京设立铁路运输高级法院，在铁路局所在地设立铁路运输中级法院，在铁路分局所在地设立铁路运输法院。1987年4月，铁路运输高级法院被撤销，铁路运输中级法院和铁路运输法院的两级铁路法院建制继续保留，审判业务改由各铁路运输中级法院所在地的高级人民法院指导，人、财、物隶属各铁路局和铁路分局。2012年７月，我国铁路司法体制彻底改革，全国17个铁路运输中级法院和58个铁路运输法院全部整建制移交地方管理，在人财物上与铁路部门脱钩。
在我国铁路司法体制彻底改革的同时，最高院作出的《铁路法院管辖规定》对铁路运输法院的管辖范围予以规定，但是该司法解释并未明确铁路运输法院的专门管辖与普通法院的管辖之间的关系。两者之间的分界线并非泾渭分明，往往存在着管辖范围的交叉，正如本文所述的铁路修建合同纠纷，如何适用专门管辖和专属管辖。
在《民事诉讼法》修订以前，对建设工程施工合同纠纷案件是适用不动产专属管辖还是一般管辖存在着争议，司法实践中按照一般管辖的原则由合同履行地、被告住所地法院管辖的案例普遍存在，尤其最高院《施工合同司法解释》第二十四条规定了施工行为地为合同履行地后，更易被理解为建设工程施工合同纠纷适用一般管辖，而非专属管辖。但在最高院《民诉法司法解释》施行后，依照该解释第二十八条规定，建设工程施工合同纠纷案件适用专属管辖。
铁路修建合同也属于建设工程施工合同的范畴，但根据最高院《民事案件案由规定》（法[2011]41号）规定，建设工程施工合同纠纷与铁路修建合同纠纷同为建设工程合同纠纷项下的四级案由，《民诉法司法解释》仅明确建设工程施工合同纠纷适用专属管辖，而未涉及铁路修建合同纠纷。
铁路修建合同纠纷是否适用建设工程施工合同纠纷的管辖规定在司法实践中的争议是明显的。在近期江苏高院发布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件的若干问题的解答》中，在建设工程案件专属管辖部分，就将铁路修建合同纠纷从征求意见稿中删除了，主要原因就是基于铁路修建合同纠纷应由铁路运输法院管辖还是地方法院专属管辖存在着较大分歧。
（一）优先适用专属管辖
《民事诉讼法》第三十四条规定：“合同或者其他财产权益纠纷的当事人可以书面协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地等与争议有实际联系的地点的人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。”可见，我国法律对专属管辖的效力进行了明确的规定，但是对于专门管辖，我国法律却没有对其效力进行明确规定，使得实务中适用专属管辖将是保险和谨慎的选择。《民诉法司法解释》第五百五十一条规定，本解释公布施行后，最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。而《铁路法院管辖规定》发布于《民诉法司法解释》之前，凡是与《民诉法司法解释》不一致的地方，不再适用，《民诉法司法解释》规定的建设工程施工合同按照不动产专属管辖将得到优先适用。
案例一
平顶山市中级人民法院（2016）豫04民辖终106号
中铁十五局与王保记、王宏超，禹亳公司铁路修建合同纠纷管辖权异议案件。禹亳公司经过公开招标，将许禹铁路一期二段2标发包给中铁十五局，中铁十五局将其承包的部分工程分包给王保记、王宏超。后因工程款支付问题发生纠纷，王保记、王宏超诉至法院，并就管辖法院发生争议。
法院意见：本院经审查认为，本案系建设工程施工合同纠纷项下的修建铁路合同纠纷，依据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定：建设工程施工合同纠纷以施工行为地为合同履行地。本案所涉施工行为在河南省郏县，故郏县为合同履行地。故本案应由郏县法院管辖。
此处还需说明的是，在《民诉法司法解释》施行后，建设工程施工合同纠纷案件不应当再按照一般合同管辖原则执行，而应当由不动产所在地法院专属管辖。
（二）优先适用专门管辖
赋予专门管辖的优先效力，有利于实现专门法院设立的目的，便于诉讼的顺利开展。司法实践中，部分法院也认可其排除效力和优先性。
案例二
吉林省长春铁路运输中级法院（2016）吉71民辖终字1号
吉林建龙钢铁公司与吉林铁道建设公司铁路修建合同纠纷管辖权异议案件。2013年3月19日，建龙公司和铁道公司签订《铁路专用线工程建设工程施工合同》，并约定：“在履行合同过程中产生争议时，采取第二种方式解决，并约定向合同履行所在地人民法院提起诉讼。”吉林建龙钢铁公司认为，本合同是铁路专用线工程建设施工合同，合同履行地为吉林市龙潭区金珠乡，故根据《民事诉讼法》第三十条的规定，应由吉林市龙潭区人民法院管辖。
法院意见：《铁路法院管辖规定》第三条第（六）项规定，与铁路及其附属设施的建设施工有关的合同纠纷，由铁路运输法院管辖。据此，国家铁路、地方铁路、专有铁路以及铁路专用线在修建、管理和运输方面产生的合同纠纷属于铁路运输法院专属管辖范围。本案中，建龙公司与铁道公司在双方所签订的施工合同中约定由合同履行地人民法院管辖，但因该条款违反了上述最高人民法院专属管辖的规定，不能对抗吉林铁路运输法院的专属管辖。
（三）交叉适用
实践中，此种做法更为常见，首先，在专门法院与地方法院之间适用专门管辖，再在专门法院的范围内适用民事诉讼法关于管辖的一般规定，包括地域管辖、级别管辖等。
案例三
南昌铁路运输中级法院（2015）南铁中立终字第3号
福建瀚宇公司与中铁十七局六公司、林海铁路修建合同纠纷。中铁十七局六公司与福建瀚宇公司签订《隧道施工合同》，约定由福建瀚宇公司承建部分隧道工程和正洞工程，并约定由中铁十七局六公司注册所在地法院管辖，中铁十七局六公司注册所在福州市晋安区，后在诉讼过程中因管辖法院发生争议。福建瀚宇公司认为，应按照合同约定确定管辖法院，本案由福州市晋安区法院管辖。
法院意见：我国民事诉讼法关于地域管辖的规定是确定同一类人民法院之间案件管辖的依据，对地方人民法院与专门法院之间的案件管辖则应首先按照专门法院的收案范围确定，其次再适用地域管辖的原则解决同类法院的管辖争议。本案系因铁路修建而引发的合同纠纷，依照《铁路法院管辖规定》应由铁路运输法院专门管辖，依照《民诉法司法解释》，建设施工合同纠纷按照不动产纠纷确定管辖。本案的施工地点位于福建省南平市，属于福州铁路运输法院辖区范围，故福州铁路运输法院对本案享有管辖权。
铁路修建合同纠纷既涉及铁路运输专门管辖，又涉及建设工程施工合同专属管辖，笔者支持第三种做法交叉适用，即先在地方法院与铁路运输法院之间适用专门管辖，再在铁路运输法院之间适用专属管辖，理由如下：
（一）首先在地方法院与铁路运输法院之间适用专门管辖
1、有利于实现专门法院的设立目的
专门法院都是基于一定的目的而设立的，从其管辖区域的特殊性来看，铁路运输法院是因其管辖区域为铁路运输线路；从管辖案件类型的专业性来看，铁路运输法院管辖案件具有鲜明的行业特征，其特征集中体现为案件所涉背景知识具 有高度专业性，需具备专业知识素养的法官审理。从管辖制度上保障铁路修建合同纠纷归铁路运输法院管辖，也符合司法改革专业化、精细化的大趋势，让争议得到更加专业化的判断，如果让地方法院管辖此类案件，将架空专门法院的功能定位。
2、相关规定体现了专门管辖的优先效力
《最高人民法院关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》第二条第四款：“民事诉讼法第三十四条规定的不动产所在地、港口所在地、被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地在营区内，且当事人一方为军人或者军队单位的案件，地方当事人向军事法院提起诉讼或者提出申请的，军事法院应当受理。”该解释明确规定专门管辖优先于专属管辖的效力。
《民诉法解释》第三百六十三条：“实现担保物权案件属于海事法院等专门人民法院管辖的，由专门人民法院管辖。”该解释体现了专门管辖的优先效力。
《最高人民法院关于进一步贯彻执行海事法院收案范围的通知》第三条：“在海事法院管辖范围内，远离海事法院所在地发生的简易的、争议标的不大海事海商案件，当事人向地方人民法院起诉的，地方人民法院可在征得有管辖权的海事法院同意后予以受理。”可见，专门法院具有优先管辖的效力，地方法院受理符合特定条件的海事法院管辖范围内的案件，应当经过专门法院的同意。
上述司法解释虽然不是针对铁路运输专门法院的解释，但可以看出最高院认可专门法院具有优先管辖的效力。
（二）再在铁路运输法院之间适用专属管辖
《铁路法院管辖规定》虽然规定了铁路运输法院的管辖范围，但是并没有规定铁路运输法院之间的地域管辖和级别管辖，在铁路运输法院之间确定地域管辖和级别管辖，笔者建议应当按照《民事诉讼法》和《民诉法司法解释》关于地域管辖和级别管辖的相关规定，以项目地域的专属管辖原则确定具体受理案件的铁路运输专门法院。
铁路修建合同纠纷作为铁路运输法院专门管辖的铁路建设工程施工合同纠纷，从便利当事人诉讼、便利案件的审理而言，由不动产所在地铁路运输法院专门管辖，更有利于案件受理法院对建设工程造价评估、质量鉴定、执行拍卖及案件后期的执行，更有利于统一裁判尺度。
民事诉讼以解决平等主体之间的私权争执为目的，尊重当事人意思自治是民事诉讼程序的一大特征，在确定管辖时，允许当事人协议选择管辖法院以实现其对管辖的预期，是民事诉讼当事人应当享有的诉讼权利。专属管辖对当事人的意思自治所作限制，牺牲了当事人的意思自治，是为实现更高的价值。因此，我们在实现专门管辖制度功能的条件下，应当兼顾专属管辖制度所追求的价值。
（三）相关立法建议
在司法改革的大背景下，知识产权法院、互联网法院、金融法院等专门法院已经成为改革的趋势，管辖作为专门法院诉讼程序的第一道工序，既要实现专门法院设立的目的，也要受《民事诉讼法》管辖制度的调整，但是在《民事诉讼法》的管辖体系中我们却找不到专门管辖的规定。因此，建议在今后的《民事诉讼法》修订过程中，将专门管辖融入《民事诉讼法》第二章关于管辖的体系中，以明确专门管辖与普通管辖之间的关系，以方便当事人进行诉讼，减少诉讼成本和讼累，统一法院的裁判尺度，使其能更好地发挥专门法院设置的目的。在《民事诉讼法》修订之前，最高人民法院可以结合法律规定和司法实践，通过制定司法解释的方式，来协调过渡期专门管辖制度与普通管辖制度之间的关系。
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