最高法五巡行政案件法官会议纪要8则
一、集体土地征收中支付征地安置补偿费用的责任主体
（最高人民法院第五巡回法庭2019年第16次法官会议纪要）
法律问题
当事人起诉行政机关不履行支付征地补偿费用职责的适格被告应如何确定？当事人以市、县人民政府及土地行政主管部门为共同被告提起诉讼，请求确认行政机关未支付征地补偿安置费用的行为违法，受诉人民法院在立案阶段应如何处理？
法官会议意见
当事人起诉认为行政机关不履行支付征地补偿安置费用职责的，应当以具体组织实施补偿职责的行政机关为被告。当事人以市、县人民政府及土地行政主管部门为共同被告向中级人民法院提起行政诉讼，请求确认行政机关不履行支付征地补偿安置费用行为违法，受诉人民法院在立案阶段未能查明适格被告的，应当先予立案并移交审判业务庭进一步查明确定。当事人所列被告中既有适格被告也有不适格被告的，应当向当事人释明，当事人拒绝撤回对不适格被告起诉的，受诉人民法院可裁定驳回对不适格被告的起诉，并将案件直接移送有管辖权的人民法院。
二、对批准同意征地补偿安置方案的行为可否申请行政复议
（最高人民法院第五巡回法庭2019年第42次法官会议纪要）
法律问题
对市、县人民政府批准同意征地补偿安置方案的行为不服申请复议，是否属于行政复议受案范围？
法官会议意见
补偿安置方案制定及实施程序可分为三个阶段：市、县人民政府土地行政主管部门拟订征地补偿安置方案，予以公告并听取被征地农民的意见；市、县人民政府经审查后对补偿安置方案予以批准；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的补偿安置方案组织实施。据此，补偿安置方案经市、县人民政府批准后即由土地行政主管部门组织实施，最终确定补偿安置标准的书面载体即市、县人民政府作出的批复及所附补偿安置方案。市、县人民政府作出该批复的受文对象虽系土地行政主管部门，但该批复并非仅在行政机关内部流传，而是直接对外实施。补偿安置方案的确定是市、县人民政府的法定职权，市、县人民政府作出该批复体现了其确定补偿安置标准的意思表示，属实质性批准行为，并非内部行政行为。在对补偿安置标准争议采取复议而非裁决方式予以救济的省市，该批准行为属于行政复议的受案范围。
三、国有土地使用权权属争议处理决定纠纷应否适用行政复议程序前置
（最高人民法院第五巡回法庭2019年第44次法官会议纪要）
法律问题
当事人不服行政机关就国有土地使用权权属争议作出的处理决定，向人民政府提起诉讼前，是否应当按照《行政复议法》第三十条第一款的规定，先行向上一级行政机关申请复议？
法官会议意见
《行政复议法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）中均明确规定了土地权属争议处理决定应适用复议前置。国有土地使用权权属争议处理决定纠纷案件具有专业性强、涉及面广的特征，适用复议前置程序，将行政机关的复议审查挺在前面，便于查明事实、分清是非，使土地权属争议得以及时解决。
四、县级以上人民政府应如何履行地质灾害防治职责
（最高人民法院第五巡回法庭2019年第45次法官会议纪要）
法律问题
对因矿山开采引发的地质灾害，县级以上人民政府具有哪些地质灾害防治职责？当受损房屋达到搬迁避让条件时，县级以上人民政府是否应当依法履行组织受灾群众开展搬迁避让的法定职责？当人民政府未履行该职责时是否构成行政不作为？
法官会议意见
根据《地质灾害防治条例》的相关规定，县级以上人民政府具有对人为活动引发的地质灾害进行防治的职责，是地质灾害防治的责任主体。其中，确保地质灾害危险区内人民群众的生命、财产安全，既是县级以上人民政府的法定义务，也是《地质灾害防治条例》的立法目的。当地质灾害已经危及到人民群众的生命、财产安全时，人民政府应当积极组织受灾群众搬迁避让。人民政府没有积极履行该义务的，属于行政不作为。
五、单独提起行政赔偿诉讼构成条件的辨识
（最高人民法院第五巡回法庭2019年第46次法官会议纪要）
法律问题
单独提起行政赔偿诉讼构成要件如何识别？
法官会议意见
根据《国家赔偿法》《行政赔偿司法解释》的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时损害公民、法人或其他组织财产权益的，当事人有权在满足一定条件时就该违法行为单独提起，或与行政诉讼同时提起行政赔偿之诉。单独提起行政赔偿诉讼的特点在于行政行为已被确认违法。首先，法院判决确认违法固然是行政行为被确认违法的重要方式，但并非唯一方式。除此之外，还包括“作出具体行政行为的机关与相对人对行政行为违法性已无争议”、“具体行政行为已被复议机关撤销或变更”、“行政机关自行纠错、确认违法”等。其次，对赔偿义务机关先行处理的认定应当适度宽松掌握。一般而言，单独提起行政赔偿请求应当先向赔偿义务机关提出。具体程序是，赔偿义务机关收到请求人的请求后，应当依据有关法律法规的规定，结合损害实际情况，提出处理办法，并在两个月内容予以答复。请求人如果不同意行政机关的处理，可以自该两个月期限届满之日起三个月内提起赔偿诉讼，如果行政机关在两个月内不予答复，当事人可直接向法院起诉。
六、对集体土地上房屋按国有土地上房屋征收程序作出的征收决定的合法性审查
（最高人民法院第五巡回法庭2019年第47次法官会议纪要）
法律问题
对集体土地上房屋按国有土地上房屋征收程序作出征收决定的合法性如何审查？
法官会议意见
无论采取哪种征收方式，都应当符合法律对不同性质土地（或房屋）征收所设的强制性规定。人民法院可以依照国有土地上房屋征收程序审查对集体土地上房屋作出的征收决定的合法性，但应同时审查是否符合《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中关于征收集体土地的强制性规定。根据《土地管理法》第四十五条规定，征收土地有省、自治区、直辖市人民政府或国务院批准。因此，在未取得省级人民政府或国务院征地批复的情况下，市、县人民政府无权对集体土地包括该土地上的房屋实施征收。也就是说，征收农村集体土地需经省级以上人民政府批准即属相关强制性规定。对集体土地上房屋作出的征收决定，征收对象系集体土地上房屋，土地性质属集体土地，但并非耕地，对被征收人的补偿也主要是房屋等地上附着物的价值补偿。在满足对集体土地征收的强制性规定的前提下，允许对城中村类房屋的征收适用国有土地上征收与补偿的相关规定，有利于消除城乡差距，体现实质公平。法院应结合两种征收方式的相关法律规定进行合法性审查。
七、对农村“住改非”房屋参照国有土地上房屋标准进行征收时的补偿问题
（最高人民法院第五巡回法庭2020年第6次法官会议纪要）
法律问题
对于农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营，征收时对于待工待业损失是否应当进行补偿，如何补偿？
法官会议意见
行政合理性原则和比例原则要求公共利益征收集体土地时，要给予当事人公平合理的补偿，保障被征收人的生活水平不降低。2019年8月26日修正并于2020年1月1日实施的《土地管理法》第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”为使农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营的被征收人原有生活水平不降低，长远生计有保障，应当对被征收人停产停业损失酌情给予合理补偿。对于已经“住改非”的农村住房，在征收时与其他的农村住房按照同样的标准进行补偿，有失公平。农民在取得合法的经营证的前提下，通过经营活动获取收入来源，对其房屋进行征收严重影响了农民的收入来源，实质上造成了农民的待工待业。为保障被征收农民的原有生活不下降，应基于公平合理的原则在征收补偿中酌情给予待工人员补助。
八、立案阶段对被告适格问题进行审查的限度
（最高人民法院第五巡回法庭2020年第16次法官会议纪要）
法律问题
行政诉讼案件的立案阶段，应否对适格被告问题进行审查？审查深度如何确定？
法官会议意见
行政诉讼采用立案登记制有效解决了行政诉讼“立案难”的问题，其目的是充分保障公民、法人和其他组织的行政诉权，进而保障其实体法上的合法权益获得救济。在立案阶段，根据起诉材料能够明显判断被告不适格的，人民法院应及时向起诉人释明告知其变更被告，起诉人不同意变更的，及时裁定不予立案，更有利于起诉人高效获得实体权利救济。立案阶段应对适格被告问题进行必要审查而非过度审查，在审查的材料上主要限于起诉材料及起诉人在立案时所作陈述等；在对被告不适格的判定上仅限于明显不适格的情形。对于根据起诉材料不能判定被告明显不适格的，应当予以登记立案，经进一步审查后再对适格被告问题作出准确判定。
节选自《最高人民法院第五巡回法庭会议纪要》，李少平主编
——转自鲁法行谈公号