村基层组织人员权钱交易行为的性质认定

一、基本案情

案例一。某村为方便村民出行，发展经济，拟修建一条通乡公路。经村党支部和村民委员会讨论通过后，村民委员会主任向乡政府进行了汇报。乡政府同意该村提出的修路和在村民中进行集资筹款的方案。后该村共集资20多万元，乡财政支持1万元。此后，该村委会主任收受他人3万元，将修路工程交给了有关私营企业主承揽。

案例二。郑某某原系某市经济开发区某村党支部书记、村民委员会主任。2004年至2005年期间，该村将整治外墙喷沙工程承包给了颜某，郑某某随即向颜某索要6万多元。2004年11、12月，郑某某分两次向该村河道整治工程承包人朱某索要4万元。2004年至2006年期间，郑某某又向该村河道整治工程实际承包人俞某索要4万元。2006年9月，郑某某之妻在该村茶园砂场招标前提出与田某“合作”，并让郑某某帮助田某获得了砂场承包开采权。田某中标后，即将砂场的承包权转给翁某，赚取差价30万元，郑某某夫妇分得15万元。

二、分析意见

村民委员会等村基层组织人员是否属于党和国家工作人员以及如何准确认定其违纪问题，一直是实践工作中的难点。根据有关规定，在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。那么，乡镇以下包括村基层组织工作人员利用职务上的便利，非法收受他人财物能否构成受贿，实践中往往存在疑难和困惑。

根据《村民委员会组织法》的规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不属于政府机关；其工作人员没有国家编制，不享受国家工作人员待遇，所从事的事务也不完全是国家公务，还包括依法从事村自治事务、村集体企业经营事务等。因此，对这类人员不能简单以国家工作人员论。但另一方面，村民委员会除了管理本村自治事务外，还要协助上级人民政府组织村民完成国家各项行政任务，又具有一定的行政管理职能。因此，对村基层组织所从事的各类事务必须区别对待，并相应进行认定处理。

首先，根据《全国人大常委会关于<刑法>第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作时，属于国家工作人员。其中，协助人民政府从事行政管理工作主要包括：救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理（主要指协助政府对国有土地进行经营管理，不包括对村集体所有土地的承包经营、管理以及对宅基地的管理）；土地征收、征用补偿费用的管理（主要指对国家征用土地后所发给的土地补偿费、安置补偿费、以及地上附着物和青苗补偿费的管理）；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；以及协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员在从事上述公务时，利用职务上的便利，非法收受他人财物的，构成受贿。

其次，根据《村民委员会组织法》的有关规定，村民委员会的职责包括：兴办本村的村自治事务，为农村居民提供治安保卫、公共卫生等公共服务；依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境等。这类事务属于村内公益事业和服务等村自治事项，不属于协助人民政府从事行政管理，而是农村土地、文化等各项建设事务，带有自治性和公益性。村民委员会等村基层组织人员从事村自治范围内的事务和公益事业，与以国家、政府名义实施的组织、领导、监督、管理各种国家公共事务是不同的。在此类活动中，村基层组织工作人员利用职务上的便利，非法收受他人财物的行为，因不是从事国家公务，主体上不属于国家工作人员，因而不构成受贿。所以，对于此类行为应以非国家工作人员受贿性质认定。除从事村内自治事务外，村基层组织工作人员还可从事村集体企业经营活动，在从事村经营活动中利用职务上的便利非法收受他人财物的，同样应以非国家工作人员受贿性质认定。

实践中，必须注意把村基层组织协助上级人民政府从事行政管理工作与村民委员会从事村内自治事务、经营事务区分开来。例如，在案例一中，集资修路属于村公益事业，不能因村民委员会主任请示了乡政府就视为协助乡政府从事行政管理工作。对乡政府出资的1万元，应当视为乡政府对村公益事业的支持。因此，该村的修路事宜应视为村内自治事务，并对该村民委员会主任的行为认定为非国家工作人员受贿。当然，如果是乡政府决定集资修路，委托村委会具体办理，则应认定为协助政府从事行政管理工作，并对村委会主任的行为认定受贿。再如，在案例二中，在砂场承包问题上，郑某某行使职权属于管理村内集体事务，构成非国家工作人员受贿。在其他问题上，郑某某作为该村村委会主任、书记，受乡镇政府委托管理专项资金，协助政府对河道整治工程、村庄外墙喷沙工程进行管理，属于依照法律从事公务的人员，应以国家工作人员论，其行为构成受贿。