在减量发展中做好“点状”文章 ——门头沟区乡村振兴“点状供地”改革试点调研
导 读
今年，为进一步做好北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例立法、乡村产业发展议案督办和低收入农户增收工作调研，北京市人大常委会深入本市10个区开展综合调查研究。在门头沟区调研中了解到，该区为破解制约山区发展难题，正在进行乡村振兴“点状供地”改革试点。目前试点形成的做法和经验在全市具有一定借鉴意义……
“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，是党的十九大报告提出的实施乡村振兴战略的总要求。其中，“产业兴旺”排在首位，是最为基础、最为关键的任务，产业兴旺，群众收入才能稳定增长。
乡村产业的兴旺发展，需要产业用地的支持。然而，随着乡村产业发展进入新阶段，用地需求矛盾越来越突出。党中央、国务院对此高度重视，今年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》聚焦破解乡村发展用地难题，明确提出：
新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。
这“5%”“10%”的指标，对于北京的区乡镇来说很不轻松，也很不容易实现，很多地方目前还远未达到这两个指标。特别是，按照传统的供地方式，现有规划的乡村产业用地，在土地性质转换上困难重重；用地成本高、建设用地与占补平衡矛盾尖锐、乡村振兴项目落地难，已成为长期制约乡村产业发展的瓶颈、困扰乡村振兴的“痛点”。
山多、地少、建设用地资源分散、旅游资源丰富的门头沟区也有这样的瓶颈和“痛点”，且更具代表性。为切实突破瓶颈、消除“痛点”、解决乡村产业用地掣肘难题、实现绿色发展生态富民目标，在市委、市政府及相关部门的大力支持下，门头沟区积极探索“生态涵养区”绿水青山向金山银山转化的有效路径，在全市率先实施了乡村振兴“点状供地”改革试点。
春江水暖鸭先知，作为在北京第一个吃螃蟹的区，门头沟区的一些村庄初尝了“点状供地”带来的甜头。
在“点”上做文章
一个“点”字
道出了点状供地的精髓
在生态保护的大前提下，以门头沟的资源禀赋，发展乡村休闲旅游等产业融合项目正当其时又顺理成章。但这种类型的产业项目，出于环境和景观营造考虑，一般设施设计较小且布局分散，按传统的“成片”用地的供给方式，很难实现，即使实现也会造成很大的土地浪费，对于投资方和政府而言，都不划算；加之农地转用、占补平衡指标等问题，对资金要求过高，投资方难免“望而却步”。
为此，门头沟区借“点状供地”试点，在“点”上做起文章——对于城市开发边界以外，不适合成片开发的集体建设用地，结合其自然地貌特征，进行零星分散、单独选址，依据建、构筑物布局，按照“建多少、占用多少、就供应多少”的原则，在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，明晰产权，不改变农民集体所有性质，由政府和村集体持有土地，与企业合作，在保持生态保留用地、农用地的基础上，供给必要的乡村振兴项目设施， 提高土地供给的精细化程度。
门头沟区将全区点状供地指标247公顷分配到各镇，落到433个图斑上。原则上单个地块规模不大于1公顷，单体建筑的地上建筑规模不大于2000平方米。实际平均下来，每块地不足0.6公顷，与过去的“片状”供地比，可算是大块土地的“边角料”了。王平镇南涧村利用存量集体建设用地进行点状供地，建设旅游产业配套服务设施，占地规模仅0.50公顷；清水镇梁家庄村将2.53公顷的“点状供地”指标分成5个地块，最小地块仅0.15公顷……像这样，通过分散划块、点状分布的用地选址，有效提高了土地利用的精细化、精准化、集约化程度。
要做好“点”的文章，还需明确“供”的方向。门头沟区在这方面做得较为充分，对“供”的方向、标准和时序都进行了研究。
王平镇河北村这处“点状供地”地块正在建设文化旅游产业配套设施用房 雨阳/摄
“供”的方向，以产业为主，同时要保障乡村振兴基础设施建设、补齐农村基础设施短板。在产业方面列出了正面清单，围绕构建“精品经济、精品旅游、精品小镇”统筹研究用地指标，梳理出了符合条件的乡村振兴产业用地，目前选定包括乡村旅游、精品民宿、休闲农业等产业类型的地块418处。明确将城市规划区建设用地指标向新农村建设产业用地倾斜，推动城市规划区建设用地指标反哺农村，保障村庄公益事业、市政基础设施、险户搬迁、集体产业等各类工程建设用地需求。整理聚合的各镇点状供地，其中15%作为预留指标，85%参与分配，分期分批实施。
在“减”上谋发展
一个“减”字
抓住了点状供地的灵魂
在减量发展前提下，北京市分区规划给各区设定了建设用地指标的天花板。按照分区规划，门头沟区现有建设用地73.3平方公里，到2035年需要减少到70平方公里，实现净减量3.3平方公里。作为北京市唯一的纯山区，山地面积占98.5%，平原面积仅有1.5%，可利用的土地资源本就囊中羞涩，“减”字当头，如何挤出用地指标优先支持乡村振兴战略实施？“点状供地”的试点实践，探索出一条可行之路。
门头沟区“点状供地”试点通过开源和节流实现减量提质。在节流方面，向低效用地开刀，注重提升土地的精细化利用程度，有效整合采矿等低效存量建设用地；在开源方面，统筹集体建设用地。通过细致谋划，真正实现以减促精、减中提质。
王平镇河北村村委会北侧原是一家制砖厂，为落实市区政府关于大气污染防治的总体部署，2015年砖厂停产。砖厂所在地块，属于农村集体经营性建设用地，但是地块内部植被比较差，采矿山体自然环境破坏严重、亟待修复，近山侧还有建材废料的堆积。如今，河北村经济合作社利用该地块进行点状供地，将现状“低效”的工业供地进行转型升级，建设王平镇运动康体旅游接待中心项目，仅此一个项目就实现了土地精准化减量7.25公顷。
清水镇梁家庄村“点状供地”的选址，也是低效集体产业用地。其中一块，在30年前被种上了杏树，由于品种较差，后来农民种一亩杏树，收入不到800元，投入却在1000元左右，造成了“种一亩杏树，至少赔本200元”的恶性循环。通过点状供地的方式，拿到这一地块后，新的建设项目用于补齐旅游服务配套设施的短板，对今后村里民宿产业的发展将起到积极的推动作用。
截至目前，门头沟区通过乡村振兴“点状供地”改革，落实分区规划减量要求，以工矿用地腾退、集体产业用地腾退、转为“特交水”（特殊用地、交通用地、水利设施用地）减量等方式落实减量任务，实现镇村城乡建设用地净减量4.8平方公里，河湖蓝线内腾退建设用地1.84平方公里，新增林地8平方公里。
在“特”上搞创新
一个“特”字
诠释了“点状供地”所具有的创新性
在全国范围内，“点状供地”模式并非北京市门头沟区首创，门头沟区却在试点中结合自身实际做了诸多创新，做出了自己鲜明的特色。
在“点状供地”实施规划中，门头沟区创新提出了“减量、增绿、保水、置换、富民”十字规划原则。这“十字”原则互相贯通、环环相扣、缺一不可。在转变发展模式、践行“两山理论”、实施乡村振兴战略的背景下，秉持“减量、增绿、保水、置换、富民”原则，合理配置乡村地区空间资源；统筹“护生态”和“促发展”，实现生态保护更有效、用地和建筑规模保障更有力、综合价值更凸显的目标。而最后的落脚点和核心是“富民”——通过项目落地，解决山区村民脱贫致富难题，共享生态产业发展红利，切实推进集体经济发展，提升农民获得感和幸福感。
清水镇梁家庄村曾是知名的低收入村，近年来，依靠发展民宿，摘掉了低收入的帽子。虽已实现脱贫，但在“富民”的道路上，梁家庄村还面临着设施配套不足等方面的问题。虽有闲置房屋改造成的精品民宿，但缺少类似于“会客厅”的公共空间；发展高山芦笋、奇异梅等高端果蔬种植业，却没有专用的冷链库。考虑到这种情况，规划的“点状供地”地块，全部用于芦笋基地及民宿服务配套设施建设，以推动乡村旅游产业发展、助力实现生态富民。
清水镇梁家庄村规划的”点状供地“地块将用于建设高端果蔬种植业的专用冷链库等配套设施 雨阳/摄
在方法上，门头沟区“点状供地”，注重优化审批流程，打通政策通道。缩短简易低风险项目审批时间，是一个让投资开发商拍手叫好的新举措。门头沟区整合出简易低风险、乡村道路、水利、内部改造及现状改建等特殊项目建设简易化流程，对标营商环境改革新规，将多规合一等精简流程内嵌至审批全流程中，实现了精简手续、压缩时间的目标。
王平镇运动康体旅游接待中心项目负责人对此竖起了大拇指，他感叹：“过去要拿到这样一个项目的审批，走流程前前后后需要花费大半年时间，现在这个项目走‘简易低风险项目’审批，只用了短短五天的时间，这在以前是难以想象的。”
在“统”上求实效
一个“统”字
确保“点状供地”规范有序、确保多规合一“不打架”
“统”体现在两方面：统工作，统规划。
在统工作上，门头沟区“点状供地”试点形成了职责清晰、市区联动的工作合力。按照“区政府负责行政统筹，市规划自然资源委和市规划院负责技术统筹”的原则，建立起了完善的“双统筹”工作机制。
在统规划上，通过流程再造，使“点状供地”的“鲶鱼效应”得到充分发挥。具体来说，就是将乡村振兴“点状供地”实施规划提升为分区规划的基础性专项规划，突出集体建设用地点状规划的“底图”作用。在这个过程中，市生态环境局、市水务局、市园林绿化局等相关市级政府部门给予门头沟区大力支持——以乡村振兴点状供地实施规划编制为牵引，以集体建设用地点状规划为基本“底图”，同步推动修编生态保护红线、河湖蓝线、林地保护规划等专项规划。
正如，在市规划自然资源委、市水务局的支持下，针对规划河道蓝线的划定问题，建立起了规划蓝线和现状管理保护范围线“两条线”动态管理机制，即在规划防护工程未实施验收前，以现状洪水淹没线作为当前河道防洪管理范围；在规划防护工程实施并验收后，以规划洪水淹没线作为今后河道防洪管理范围。
将生态保护红线、河道蓝线、林地保护规划等专项规划成果调整完善后，再贯穿融入于镇域国土空间规划和乡村规划，最终形成以分区规划为龙头，以林地保护规划、水域空间管控规划、生态保护红线划定等专项规划为重点，以乡村振兴“点状供地”实施规划为基础，以“多规合一”为目标，科学布局生产、生活、生态空间的门头沟区“一本规划”“一张蓝图”。
避免了“层级不统筹”“上下不兼容”“底图不合一”等乡村规划编制中经常遇到的棘手问题，解开了制约山区集体产业发展和服务配套项目落地的关键症结，也使得“点状供地”试点项目推进顺畅，推动了乡村振兴“点状供地”实施规划成果有效转化。
门头沟区清水镇洪水口村书记于广云形象地说：“点状供地对于我们村来说，那就是及时雨。” 洪水口村地处“首都屋脊”灵山脚下，整个村子都被划入百花山国家级自然保护区内。虽顶着“中国最美休闲乡村”的美名、守着多个3A级景区，却根本没办法发展产业。于广云说：“如果按照以前的供地模式，旅游服务中心建不了、停车场建不了……我们村可就被困住了！”。有了“点状供地”、“多规合一”，村里终于可以建设旅游休闲配套设施了。当地百姓说，点状供地，在绿水青山和金山银山之间搭了一座桥。
后记
门头沟区“点状供地”试点，为生态涵养区的绿色发展趟出“一条路”。
门头沟区是首都重要的生态屏障和水源保护地，是保障首都可持续发展的关键区域，承载着美丽的绿水青山、厚重的历史文化，却也曾面临“抱着金饭碗化缘”的窘境。
在北京发展史上，门头沟区曾作出了重要贡献，也付出过巨大的牺牲。门头沟区曾经是著名的“京西矿区”，原北京矿务局“八大煤矿”有六大矿分布在此，采矿业是当之无愧的主导产业和群众主要收入来源。用当地老百姓的话说：“家里只要有一个矿工，收入就能养活一大家子好几口人。”
2005年被确定为生态涵养区后，门头沟区关闭了区属全部270家乡镇煤矿，500多家非煤矿山、砂石厂，承受了经济增速下滑、登记失业率上升等多重压力，也由此开启了艰难的产业转型之路。在北京其他一些郊区乡村，其实也面临着同样、或者相类似的转型难题。
如今，门头沟区率先实施全市“点状供地”规划试点，可以说是为生态涵养区的绿色发展趟出了“一条路”，值得在全市范围进行推广。如，加强顶层设计，提升乡村振兴“点状供地”规划层级；坚持生态优先，确立“十字”规划原则；坚持统筹协同，努力实现“多规合一”；从标准化、法定化、法治化三方面对乡村振兴“点状供地”工作制定相应的实施策略，推动乡村振兴“点状供地”实施规划成果有效转化等等。各区可以根据各自的自然条件、资源禀赋、经济社会发展状况和区域发展战略定位，进行差异化探索。当然，“点状供地”应按照审慎渐进原则有序推进，进一步细化各项指标，加强全流程监管，在实践中不断完善提升。
“点状供地”模式作为一种更加灵活、更加精细的土地利用制度，既是时代发展的需求，也是制度创新的成果。从门头沟区的试点来看，“点状供地”模式对盘活乡村闲置集体土地，提升土地利用效率，促进农民增收、助推乡村振兴等方面将会产生越来越大的价值。
内容来源：《北京人大》张雪松