志言|隔离、居家观察、报告行踪等防控疫情措施的性质、法律依据及边界

志言  前检察官、法学教师，现执业律师

微信|yuanzhils

电话|13330969060

言志说法

.  .  .

聊聊法律中的故事

 导 语

在本次预防、控制新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作中，各地方政府根据本地区防疫工作的需要，都发布了各种预防、控制措施。其中不少预防、控制措施和普通社会公众日常生活、工作息息相关，有必要对这些预防、控制疫情措施的性质、法律依据及边界进行梳理和讨论。

 正 文

在本次预防、控制新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作中，各地方政府根据本地区防疫工作的需要，都发布了各种预防、控制措施。其中不少预防、控制措施和普通社会公众日常生活、工作息息相关，涉及到公民个人的一些基本权利，如检疫、强制隔离、强制医疗、居家观察、报告行踪等等，分别会涉及到公民的人身自由及个人隐私。其他停工、停业、控制人群聚集以及封闭场所、封锁道路也会直接影响到很多人的权益。有必要对这些预防、控制疫情措施的性质、法律依据及边界进行梳理和讨论。

一、防控疫情措施的性质及法律依据

尽管现代医学技术已经相当发达，但人类社会对抗传染病的最有效手段依旧是通过检疫、隔离等措施切断传染源。上述各地方政府出台的各种预防、控制措施，都是围绕着切断传染源展开，目的是早发现、早诊断、早隔离和早治疗。

这些预防、控制措施大致有隔离或强制隔离、医疗或强制医疗、指定场所或居家观察、要求报告行踪、对人员、物资和交通工具实施卫生检疫、停工、停业、关闭或封闭特定场所、限制人口聚集、封锁交通、在公共场所、乘坐公共交通工具时必须戴口罩等等。

这些预防、控制措施不仅涉及到相对人的权益，而且在相对人拒绝服从、配合时，还可以采用强制手段要求相对人予以服从、配合。依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，这些预防、控制疫情的措施是行政机关在发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件时，采取的应急措施或者临时措施，在法律性质上属于行政强制措施的一种。

具体是依照《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》以及国务院颁布的《突发公共事件应急条例》等法律、行政法规的相关规定，对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

  因此，各地发布的各种预防、控制疫情的措施都是依法做出。受这些预防、控制措施影响的相对人在法律上有义务服从和配合。如果不服从和不配合，相关行政机关不仅有权采用强制手段让相对人服从和配合，而且还可以根据行为的方式、性质、情节以及造成的危害后果，由公安机关依据《中华人民共和国治安处罚法》的相关规定，给予治安处罚，情节严重的，涉嫌犯罪还会被追究刑事责任。

在《中华人民共和国治安处罚法》中，这些行为归属于拒不执行人民政府在紧急状态下依法发布的决定、命令和妨碍国家机关工作人员依法执行职务，视情节轻重，可以根据该法第50条的规定，处以警告、罚款或5日以上10日以下拘留的治安处罚。

对于情节严重构成犯罪的，最为严厉处罚是以危害公共安全罪定罪处罚。这是因为传染病一旦传播开来，势必会危害到不特定多数人的身体健康和生命安全，对公共安全造成严重的威胁，传染病的治疗和防控已经不是某一个人的事情，而是涉及到全社会的公共安全。

具体而言，行为人如果认识到自己不服从或不配合预防、控制措施的行为会导致传染病传播的危险，并且希望或放任传染病传播，危害公共安全的，是故意犯罪。行为人如果明知自己不服从或不配合预防、控制措施的行为会导致传染病传播的危险，但轻信能够避免，或者因疏忽大意没有认识到自己不服从或不配合行为可能导致传染病传播的危险，如果发生了实际危害后果，是过失犯罪。

分别会被以其它方法危害公共安全罪或过失以其他方法危害公共安全罪定罪处罚。当然，这需要具体情况具体分析，综合判断行为人的主观动机、目的、主观上的认识因素和意志因素以及行为的具体方式、所造成社会危害后果来确定，坚持罪刑法定原则和疑罪从无原则。

二、防控疫情措施的边界

虽然这些预防、控制疫情的措施是服务于社会公共利益，有合理性、正当性，在法律上也有依据，但这些预防、控制疫情的措施会对相对人的合法权益造成影响。

因此，在决定和适用过程中要遵守法定原则，符合比例性原则的要求，依照相关法律、行政法规依法设定。在能预防、控制传染病传播的前提下，尽可能减少对相对人及社会经济生活产生的影响。

法定原则是指各种预防、控制疫情的措施必须依据相关法律、行政法规规定的权限、程序设定，任何机关和个人不能突破和违反相关法律、行政法规的规定擅自设定。

虽然在《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共事件应急条例》等法律、行政法规中，对预防、控制传染病的措施以及设定的权限程序都有明确的规定，但在本次防控疫情中，个别地方还是出现了一些不妥当的做法。

如一些地方采用挖土断路、阻塞交通的方法以限制人员流动，虽然有网友评价是“硬核”手段，但这种做法并不符合法定原则。根据《中华人民共和国传染病防治法》的规定，只有省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁，县级以上的人民政府在报经上一级人民政府决定后，可以封闭可能造成传染病传播扩散的场所。

以挖土断路、阻塞交通来限制人员流动，目的虽然是为了保一方平安，但不仅会影响到正常的交通秩序，严重影响到一定区域内群众的生产、生活，而且也不是相关法律法规规定可以采取的预防、控制措施。

还有一些地方、小区自主决定不允许来自于重点区域的人员进入或要求必须自我隔离，这种做法同样不符合相关法律、行政法规的规定。根据《中华人民共和国传染病防治法》的规定，除了对确诊病人、疑似病人及密切接触者可以采取隔离手段外，对于其他人，只有县级以上人民政府有权决定对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员实施隔离措施，并且在实施隔离措施的同时，应向上一级人民政府报告，由接到报告的上级人民政府即时作出是否批准的决定。如果上一级人民政府不批准的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。

    比例性原则是行政法上的重要原则，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者之间应保持适当的比例。

具体而言，所采取的措施必须是出于预防、控制疫情的需要而设定，并且对预防、控制疫情有所帮助。如果能够以对相对人权益影响最小的措施实现防控的目的，就不应当采取更为严厉的方法。在决定采取预防、控制措施时，要和疫情的紧急程度、严重程度相匹配，保持一种适当的平衡。

简单来说，杀鸡不要用牛刀，不能简单为了防控而防控，而不考虑到相对人的合法权益，考虑到对社会经济生活所带来的影响。上述挖土断路以及不加区分不准外来人口进入、不加区分要求自我隔离的做法不仅不符合法定原则的要求，同样也不符合比例性原则的要求。

虽然目前疫情来势汹汹，防控工作重于泰山，是第一要务，是所有工作中的重中之中。从这一角度而言，任何出于预防、控制疫情目的而采取的防控措施都可以理解和接受。

但我认为，还是应当坚持法定原则和比例性原则，严格按照相关法律、行政法规的规定依法设定，以法治的手段保障打赢这场战役。这不仅是国家治理能力现代化、法治化的要求，也是避免疫情过后，出现新的社会矛盾和引发新的纠纷。

三、一些需要注意的问题

在本次防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情中，个别地方出现一些不太好的做法和现象。如一些地方对聚集打麻将的，直接采用把麻将桌砸了的方式；还有一些人把在防疫工作中所了解到的个人信息四处传播；一些地方对被隔离的人只隔离但不提供生活保障等等。这些做法不仅不妥，而且违反了相关法律法规的规定。

直接砸别人麻将桌，虽然动机和目的是好的，但具体行为方式实质是以恶制恶、以暴治暴。在对这些违反防控措施的人予以否定性评价的同时，以恶的手段达到善的目的同样不可取。严格意义上，直接砸别人的麻将桌的行为是故意毁坏公私财物，已经涉嫌违法。

把在防疫工作中所了解到的个人信息四处传播，不仅违反了《中华人民共和国传染病防治法》的规定，故意泄露传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人、密切接触者涉及个人隐私的有关信息、资料，而且也违反了国家相关个人信息保护的规定，不仅会受到行政处分，还可以视情节轻重，受到治安处罚乃至追究刑事责任。

在《中华人民共和国传染病防治法》第41条规定，“在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障， 被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。”该条的规定和该法第六十二条规定，“国家对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助，减免医疗费用。”在立法意旨上是相同的。

即是以国家责任、社会责任来消除患有传染病的人、担心如实报告行踪后被隔离的人的后顾之忧，鼓励他们主动、及时就医、如实报告，通过反面制裁，正向激励的方法，让所有人都能积极投身并参与到防控传染病的工作中。

个人认为，这一点非常重要，在严重传染病尤其是突发性传染病的防控工作中，国家和社会应当承担起自己的责任，相关所有的诊治费用、被强制隔离人的生活费用全部由国家承担，避免有人因为经济问题或个人利益的权衡影响到防控工作。

在以道德责任、社会责任鼓励人们自觉服从和配合，在以法律手段强制人们遵守的同时，还应当从人性的角度，激励人们愿意去服从、配合各种预防、控制疫情的措施。只有这样，在面临传染病危害到公共卫生安全时，才能不分彼此，众志成城。