行政案件案由新规施行 两处变化尤其值得关注｜北京行政裁判观察

2020年最后一天晚间，最高人民法院公开发布了《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》（以下简称《案由规定》）。在民法典司法解释“大礼包”的刷屏盛况中，行政诉讼的定制专属“礼物”也终于赶在跨年钟声敲响之前“包邮送达”。

行政案件案由有重要的价值，就如最高人民法院在印发《案由规定》的通知中所言，“行政案件案由是行政案件名称的核心组成部分，起到明确被诉对象、区分案件性质、提示法律适用、引导当事人正确行使诉讼权利等作用。准确确定行政案件案由，有利于人民法院在行政立案、审判中准确确定被诉行政行为、正确适用法律，有利于提高行政审判工作的规范化程度，有利于提高行政案件司法统计的准确性和科学性，有利于为人民法院司法决策提供更有价值的参考，有利于提升人民法院服务大局、司法为民的能力和水平。”

在此之前，行政案件的案由依据是最高人民法院在2004年发布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（以下简称《案由通知》），但实践中的适用状况却难言理想，大多数的行政案件并未严格依照《案由通知》确定案由：在裁判文书中多体现为法官基于个人习惯进行表述，如一起治安行政处罚案件，就有可能被表述为“原告XX因公安行政管理一案”“原告XX因行政处罚决定一案”“原告XX不服被告XX作出的XX号行政处罚决定书”；在司法统计中则多以“其他行政行为”进行填报。这一问题长期制约着实务中行政案件的类案检索效率和精度，同时也导致多年来行政案件的部分统计数据与实际状况存在较大偏差。以《最高人民法院公报》2020年第7期发布的2019年行政案件一审情况表为例，在共计279 574件一审案件中，“其他”案件就高达110 604件，占比将近四成，而实践中案件数量较多的“工商”和“食品药品安全”案件，在全国统计数据中仅为6086件和1424件，“缩水”现象堪比“买家秀、卖家秀”。

最高人民法院曾在2016年针对修改行政诉讼案由规定的建议进行专门答复，表示“新的行政诉讼法施行后，行政案件的类型和可诉行政行为有所增加，进一步明确和规范行政案件案由确有必要。规范案由除完善原有规定，更需要在立案、审判、执行环节中对案件进行科学归类。我们将在认真研究新的行政诉讼法和深入调查研究的基础上，修改《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》……”现在，业内期盼已久的《案由规定》来了。

相较于《案由通知》，《案由规定》有两处尤其值得关注的变化：

一是删除了原先案由构成要素中的“行政管理范围”。现代国家管理行政事务的领域划分原本就纷繁复杂，我国的机构改革和地方差异更是给相对稳定、统一地界定行政管理范围带了较大困难——这也是《案由通知》始终难以“落地”的客观原因之一。此外，“行政管理范围”对于发挥案由在诉讼程序中“明确被诉对象、区分案件性质、提示法律适用、引导当事人正确行使诉讼权利”的作用相对间接，至于监测不同行政管理领域涉诉状况的需求，技术上可以通过“提取被告行政机关要素”的方式解决。案由结构的设置还是应当立足服务诉讼本身，以简洁易用为第一原则。

 

二是细化和更新了原先案由构成要素中“行政行为”的分类。此前的《案由通知》将行政行为分为行政处罚、行政强制、行政裁决等27类，除此之外再无下级分类。而《案由规定》在行政行为分类上做足了文章，将行政行为案由分别三级：一级案由为“行政行为”；二级案由包括行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等22类，其中基于2004年之后法律规范的变化，新增了政府信息公开、公益诉讼等行为类型，同时也取消了行政撤销、行政检查、行政受理等概念上较为模糊、实践中也较少适用的行为类型；三级案由则对22类二级案由进行了进一步细化，仅行政处罚就下设了警告、通报批评、罚款等15个具体处罚种类，最终确定的三级案由数量达140个。可以说，《案由规定》也是截至目前我国国家机关发布的最为全面、科学、规范的行政行为类型总目录。

 

特别值得一提的是，《案由规定》没有设置原先发挥兜底功能的“其他行政行为”，最高人民法院在印发《案由规定》的通知中也明确要求“不得使用‘其他’或者‘其他行政行为’概括案由”，这就从规则层面堵住了既往实践中滥用“其他”的漏洞。

当然，《案由规定》依然留下了一些有待实践中继续探索和明确的问题。比如，不可诉行为案件案由的确定。根据最新的司法统计数据，行政案件的实体裁判率不足50％，其中有相当比例的案件起诉针对的是不可诉行为，这部分案件的案由如何确定仍然令人挠头。最高人民法院在通知中提出可以根据行政诉讼法及其司法解释的相关表述确定案由，如“国防外交行为”“奖惩任免行为”“刑事侦查行为”等，但实践中的此类诉讼，仅根据起诉人在诉状中的表述，往往难以建立如此工整的概念对应。最终，占比可观的不可诉行为案件案由状况，仍将显著影响《案由规定》的整体适用效果。

此外，《案由规定》中还有个别有待商榷之处。比如，将三级案由“工商登记”设置在二级案由“行政许可”项下，然而工商登记中常见的很多登记类型，如股权变更登记，并不属于行政许可。又比如，三级案由中的“兑现奖金”和“发放奖金”分别设置于二级案由“行政允诺”和“行政奖励”项下，但实务中二者如何理解和区分恐怕也不无疑问。

总的来说，《案由规定》在内容上正面回应了原先《案由通知》的实操痛点，如果行政案件立案、审理、裁判、执行各阶段的审判管理能够切实予以跟进和保障，《案由规定》的适用效果还是令人颇为期待。