孙长永 苗生明 彭胜坤：少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵功能及其落实
编者按
特邀嘉宾
西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心主任、教授孙长永
最高人民检察院检察委员会委员、第一检察厅厅长苗生明
湖北省武汉市人民检察院检察长彭胜坤
问题一
如何理解少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵及价值功能？
主持人：少捕慎诉慎押刑事司法政策的提出，对检察机关在新的形势下做优刑事检察、参与社会治理提出了更高的要求。今年4月，最高检《“十四五”时期检察工作发展规划》强调落实“少捕慎诉慎押”。7月，最高人民检察院在全国检察机关组织开展为期六个月的羁押必要性审查专项活动，推动落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。提出少捕慎诉慎押刑事司法政策的背景和意义是什么？如何正确理解少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵及价值功能？
孙长永：提出少捕慎诉慎押刑事司法政策的背景大体上包括三个方面：一是经过改革开放四十多年来的经济社会发展和法治建设，我国犯罪结构和刑罚结构逐渐轻缓化。特别是以危险驾驶罪等轻微犯罪入刑为代表的积极主义刑事立法，迫切需要裁量主义的刑事司法与之相匹配，以优化刑事司法资源配置，更好地贯彻宽严相济刑事政策，实现繁简分流。二是刑事诉讼中认罪认罚从宽制度的普遍推行，要求公安司法机关对自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人依法给予从宽处理，以便及时有效地惩罚犯罪，加强人权司法保障，提高刑事司法效率，在更高程度上实现司法公正和司法效率有机统一。三是随着手机定位、路面监控、“非羁码”等电子监控手段的广泛应用，公安司法机关对未被羁押的犯罪嫌疑人、被告人的监控能力大幅度提升，即使对犯罪嫌疑人、被告人不予逮捕羁押，仍然可以较为便利地保证其随传随到，保障刑事诉讼的顺利进行。
正确贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，要求对这一政策的内涵予以准确把握。所谓少捕，是指在刑事诉讼中应当尽量少逮捕人，并且严格将逮捕措施限定为确保刑事诉讼顺利进行的一种预防性措施，使非羁押诉讼成为刑事诉讼的常态。所谓慎诉，是指从严掌握刑事案件进入审判程序的实体条件和证据标准；对于符合起诉条件的案件，如果检察机关根据案件事实、情节以及犯罪嫌疑人的具体情况和认罪认罚态度，认为不起诉更加有利于维护公共利益和犯罪嫌疑人、被害人的合法权益，有利于促进经济社会发展和修复社会关系的，尽量适用不起诉手段终止诉讼。所谓慎押，是指在少捕的基础上，通过落实捕后羁押必要性审查制度等，保障被逮捕人及其法定代理人、近亲属和辩护人申请变更或者解除强制措施的诉讼权利，尽量缩短审前羁押期限，减少审前羁押人数。
少捕慎诉慎押刑事司法政策在转变司法观念、加强人权保障、促进社会治理、降低司法成本等方面都具有重要的功能。认真落实这一刑事司法政策，首先，有利于引导广大司法人员进一步摒弃“重打击轻保护”“重实体轻程序”的陈旧司法观念，牢固树立“惩治犯罪与保障人权并重”“实体公正和程序公正并重”等现代司法观念。其次，有利于促进不捕不诉和羁押必要性审查工作机制以及相关业务考核机制的不断完善，减少逮捕人数和捕后适用轻缓刑的人数，缩短审前羁押期限，从而在刑事诉讼中进一步贯彻落实尊重和保障人权的宪法原则。再次，有利于检察机关行使不捕、不诉裁量权，并通过不捕、不诉与涉罪企业合规、当事人和解、认罪认罚从宽等制度的有机融合，有效化解社会矛盾，促进社会治理体系不断完善。最后，有利于把“非羁押诉讼”变成司法人员的自觉行动，大幅度降低因逮捕、羁押而产生的司法成本（包括因错误批准逮捕和羁押导致的国家赔偿），落实联合国刑事司法准则关于“审前羁押不应当作为一般规则，而应当作为例外”（参见联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条的规定）的要求，从而显著提升我国刑事司法在国际社会的影响力和公信力。
苗生明：少捕慎诉慎押是党和国家确立的刑事司法政策，是宽严相济刑事政策在刑事诉讼程序中的具体要求，是继认罪认罚从宽制度之后确立的一项重大的刑事司法政策。少捕慎诉慎押是指对绝大多数的轻罪案件体现当宽则宽，慎重羁押、追诉，加强对逮捕社会危险性的审查，依法能不捕的不捕，尽可能适用非羁押强制措施，尽可能减少犯罪嫌疑人羁押候审；依法行使起诉裁量权，对符合法定条件的充分适用相对不起诉，发挥审查起诉的审前把关、分流作用；加强对羁押必要性的审查，及时变更、撤销不必要的羁押；对危害国家安全、严重暴力、涉黑涉恶等重罪案件以及犯罪情节虽较轻，但情节恶劣、拒不认罪的案件体现当严则严，该捕即捕，依法追诉，从重打击。这一政策还要求在惩罚犯罪的前提下，加强人权司法保障，减少社会对抗，促进社会和谐。
确立少捕慎诉慎押刑事司法政策有着深刻的时代背景、实践基础。改革开放以来特别是近20年来，我国社会保持长期稳定，刑事犯罪结构发生重大变化，严重暴力犯罪比例大幅下降。根据2020年最高人民检察院工作报告，重罪案件从1999年16.2万人下降到2019年的6万人，占比从19.6%下降至2.7%。与之相对应，判处三年有期徒刑以下刑罚的人数占比从1999年的54.6%上升至78.7%，特别是最高刑只有拘役的醉驾案件，占比达到近20%。此外，信息犯罪、环境犯罪等行政犯涉及罪名越来越广、涉罪人数越来越多。在重罪比例下降、轻罪迅速增加、社会危险性较小的行政犯占多数的形势下，逮捕羁押作为最严厉的强制措施受到更加严格的限制是势所必然。同时，刑事诉讼模式的深刻转型也对强制措施体系变革提出了要求。以认罪认罚从宽制度为代表的一系列新的刑事司法制度出台，推动刑事诉讼结构、控诉方式深刻转变。目前认罪认罚从宽制度适用率已稳定保持在80%以上，上诉率不足4%，远远低于不认罪认罚案件，已经成为刑事案件的主要诉讼模式。认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人，大多无逮捕羁押的必要，减少审前羁押具有可行性。以往公众只关注被羁押人员有罪还是无罪，“构成犯罪即捕”被视为理所应当。随着法治理念与权利意识明显增强，公众普遍希望刑事案件以更文明、更有利于人权保障的方式办理，羁押是否合理、必要，愈加受到关注。回应人民群众新需求，近年来我国司法机关逐步重视强制措施适用的规范化，提出了少捕慎捕等司法理念。通过严格控制逮捕、推动羁押必要性审查等方式减少不必要羁押，审前羁押率从2000年96.8%下降到2019年的63.3%。客观地看，审前羁押率虽有大幅下降，但总体占比仍较高，已不能适应新的社会形势与法治建设目标。在这一背景下，确立少捕慎诉慎押刑事司法政策正当其时，是司法机关践行以人民为中心、全面依法治国、回应经济社会发展需要的重大举措，是司法履职助推国家治理能力现代化的具体体现，也是对长期以来刑事诉讼过度依赖逮捕羁押、强制措施功能异化的适时纠偏。
落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的功能作用体现在：一是有利于强化人权司法保障。尽可能减少审前对人身自由的剥夺，避免羁押强制措施的滥用、误用，是强制措施适用中保障人权原则的具体体现。二是有利于促进社会和谐。逮捕羁押的泛化，容易激化对抗情绪，影响对犯罪嫌疑人、被告人的教育、改造，而减少逮捕羁押，体现司法宽和、谦抑，释放司法善意，有助于修复被犯罪破坏的社会关系，帮助犯罪嫌疑人、被告人复归社会。三是有利于节约司法资源。羁押需要场地、人员、设备等各方面大量资源投入，被羁押人员不能正常生产生活、创造价值也是羁押隐形的成本，与羁押相关的“以捕代侦”“久押不决”更是对司法资源的浪费。因此，减少逮捕羁押就是节约司法资源、减少社会负担。
彭胜坤：落实少捕慎诉慎押的刑事司法政策，是检察机关坚持以人民为中心的根本立场的具体体现，有利于促进司法办案“三个效果”的有机统一，也是深化新时代能动司法的必然要求。所谓“少捕、慎诉”就是要进一步贯彻宽严相济的刑事政策，在严格依法的前提下，切实做到“能不捕的不捕，能不诉的不诉”；“慎押”则是要尽量降低审前羁押强制措施的适用，在少捕的基础上，进一步通过加强羁押必要性审查，及时变更或者解除羁押强制措施。落实少捕慎诉慎押的刑事司法政策，一是能够更好地保障人权。未被羁押的犯罪嫌疑人所承受的精神和身体上的压力较小，能够更加充分地行使诉讼权利，同时能够确保司法人员公正裁决，防止出现因规避“刑期倒挂”而加重处罚的情况发生。二是能够降低涉罪人员回归社会的成本。犯罪嫌疑人被关押后往往存在交叉感染的问题，对于没有羁押必要性的人员，在诉讼程序上赋予其一定的自由，使其能够在一定程度上从事正常的生产生活。同时，对于情节轻微的犯罪嫌疑人作出不起诉决定，同样能够起到教育警示作用，预防其再次犯罪。三是能够促进社会矛盾及时化解。未被采取羁押性强制措施或者可能被不起诉的犯罪嫌疑人，往往更有意愿、也有更多空间减轻犯罪后果，赔偿经济损失。少捕慎诉慎押刑事司法政策在促进当事人达成谅解、提升社会治理效果方面能够发挥更加积极的作用。
问题二
落实少捕慎诉慎押刑事司法政策面临哪些难题?
主持人：目前，审前羁押主要存在哪些问题？落实少捕慎诉慎押刑事司法政策面临哪些难题？
孙长永：我国审前羁押目前存在三个主要问题：第一，逮捕羁押人数过多，羁押措施普遍化。笔者曾根据《中国法律年鉴》所公布数据进行统计，1997年至2018年，全国被逮捕的刑事被告人大约只有66.18%的人被判处了有期徒刑以上刑罚，捕后适用轻缓刑的被告人约占三分之一，另有相当一部分犯罪嫌疑人、被告人捕后因证据不足等原因被撤销案件、不起诉或者宣告无罪，刑事司法的直接成本居高不下。第二，羁押期限过长，羁押措施惩罚化。我国刑事诉讼法仅就逮捕以后的侦查羁押期限作出专门规定，对审查起诉和审判阶段的羁押期限未作规定，而将其与办案期限结合在一起。这样，被追诉人实际上被关押多久，在法定办案期限之内取决于“办案需要”。不仅如此，司法实践中还存在“超期羁押”的问题。不少轻罪案件因被追诉人被羁押，法院不得不“关多久、判多久”。第三，捕后羁押必要性审查过程形式化，以至于捕后“一押到底”的问题长期以来没有得到根本解决。从总体上看，检察机关纳入羁押必要性审查的人数总量还是太少。
落实少捕慎诉慎押刑事司法政策面临多种制约因素，主要包括：（1）公安司法人员轻视甚至忽视逮捕羁押作为诉讼强制措施的基本功能（诉讼保障），而更加看重逮捕羁押在震慑犯罪、维护稳定以及确保追诉成功等方面的作用；（2）逮捕的社会危险性条件、羁押必要性审查主观性太强，缺乏客观公正的判断标准；（3）提请逮捕、审查逮捕、延长羁押期限、羁押必要性审查的程序存在浓厚的“行政化”色彩，缺乏司法程序应有的“告知”“听审”“说理”等要素；（4）现有的逮捕、起诉考核机制，特别是错捕的认定和责任追究机制不完善，导致检察官在认定犯罪嫌疑人构成犯罪的情况下不愿意进一步认真审查逮捕的刑罚条件和社会危险性条件；（5）取保候审等羁押替代措施适用率过低。
苗生明：长期以来，我国刑事犯罪的逮捕羁押普遍化、常态化等问题比较突出。一是强制措施适用不平衡，过度依赖羁押强制措施。本应优先适用的取保候审、监视居住等非羁押强制措施适用比例不高，大量案件在羁押状态下推动，羁押候审仍是刑事诉讼的常态。二是逮捕羁押案件中轻罪案件占比高，羁押后判轻刑率高。对可能判处较轻刑罚、没有社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人适用羁押强制措施，背离了强制措施制度初衷，也不符合宽严相济刑事政策的要求。三是羁押时间缺少节制，“一押到底”“关多久判多久”等不合理现象仍不同程度地存在，甚至羁押“绑架”起诉、定罪、量刑，影响司法公正。
近年来，司法机关努力推动减少逮捕羁押，取得了一定成效，但还存在一些亟待解决的问题。一是司法机关、司法人员尚未形成统一认识。“重实体轻程序”“重打击轻保护”的传统观念仍有市场，长期形成的羁押办案的路径依赖仍未破除。二是强制措施制度设计不够完善。社会危险性判断缺乏客观确定标准，取保候审、监视居住适用标准模糊等因素造成实践中逮捕羁押大量适用。三是非羁押强制措施运行状况不佳。取保候审保证方式约束力不强、对被取保候审人有效监管措施不足、违反取保候审规定惩戒力度不够等问题，使得非羁押强制措施难以满足保障诉讼的需要。四是社会公众对逮捕羁押还存在一定认识误区。因长期司法实践的惯性和法治普及的不足，群众往往把“捕与不捕”当作“罪与非罪”的象征，取保候审往往被误解为“没事了”。被害人及其家属认为不捕就是司法不公，甚至申诉上访。这给司法机关适用取保候审措施带来了无形压力。
彭胜坤：关于逮捕的条件，尽管《人民检察院刑事诉讼规则》详细列举了具体情形，但是在实践中，不少检察办案人员在审查逮捕时还是更关注案件是否“有证据证明有犯罪事实”，而对社会危险性条件的把握较为宽松。需要注意的是，检察机关一旦作出逮捕决定，后期侦查机关如果提请批准延长羁押期限，检察机关一般也会予以批准，对已逮捕犯罪嫌疑人“一押到底”的情况相当普遍。轻罪案件审前羁押比例较高主要体现在捕后轻刑率偏高，不少被逮捕的犯罪嫌疑人最后被判处一年以下有期徒刑、拘役等较轻的刑罚。当然，这也与部分犯罪嫌疑人被逮捕后认罪认罚从而获得较大从宽量刑幅度有关。
目前要实现少捕慎诉慎押的障碍在于：一是部分办案人员的司法理念转变还不充分。由于司法办案思维的惯性影响，对于一些有证据证明有犯罪事实的犯罪嫌疑人，有的办案人员担心不批捕可能会出现当事人毁灭、伪造证据以及后期当事人不到案等影响诉讼程序正常推进的情况，还有可能打击侦查机关的积极性、影响取证质量。对于因民间纠纷引起的故意伤害等案件，有的办案人员担心不批捕会导致被害人上访，引发舆情风险。二是非羁押措施适用中实现对犯罪嫌疑人的有效管制还存在一定难度。部分地区实行的“非羁码”对于确保犯罪嫌疑人遵守刑事诉讼法规定等方面有着较好的效果，但是由于不同地区的硬件、软件条件存在较大差别，该类措施未能在较大范围内实行。三是不同阶段检察机关对于羁押必要性审查的权力内容不同。对于经审查不需要继续羁押的犯罪嫌疑人、被告人，在侦查、审判阶段，检察机关只能向侦查机关、法院建议释放或者变更强制措施，仅在审查起诉阶段，才能够直接决定释放或者变更强制措施。
问题三
如何把握少捕慎诉慎押
刑事司法政策的案件适用范围？
主持人：实践中，如何把握少捕慎诉慎押刑事司法政策的案件适用范围或适用重点？
孙长永：少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用不应有案件范围的限制，所有刑事案件都应当坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策。首先，批准或决定逮捕任何犯罪嫌疑人都必须坚持事实条件、刑罚条件和社会危险性条件同时具备，特别是社会危险性条件，更是逮捕条件的核心。适用强制措施并不是刑事诉讼的必经程序，即使犯罪嫌疑人涉嫌重罪，也不意味着必须逮捕。当然，可能判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件以及可能判处五年有期徒刑以下刑罚的未成年人刑事案件无疑是“少捕”政策的重点适用对象。其次，提起公诉必须坚持犯罪事实清楚、证据确实充分的法定证明标准。即使是危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪以及其他需要严厉打击的犯罪案件，只要控诉证据不能确实充分地证明犯罪嫌疑人有罪，检察机关就不得起诉。“慎诉”要求检察机关特别注意在坚持证据标准的前提下，充分运用相对不起诉、附条件不起诉、特别不起诉等手段，积极参与社会治理。如对符合不起诉条件的涉罪企业，推动其建立健全合规制度，监督其依规经营，为经济社会发展作出贡献；对于符合当事人和解条件的刑事案件，依法引导犯罪嫌疑人与被害人达成和解，对认罪悔罪的犯罪嫌疑人依法决定不起诉，对生活确有困难的被害人依法给予司法救助，积极促成社会矛盾化解；对于未成年人涉嫌犯罪的，可以附条件不起诉，并监督教育被不起诉的未成年人认真遵守法律规定的义务，争取早日回归正常的社会生活。再次，“慎押”要求检察机关对羁押必要性审查应当做到逮捕案件全覆盖，在决定是否批准延长羁押期限时从严把关，对任何案件都不能轻易地“一捕了事”“一押到底”。只有当被逮捕人始终符合逮捕的社会危险性条件和其他条件，又没有其他替代措施能够保障刑事诉讼的顺利进行时，才能在判决确定以前维持对被逮捕人的羁押状态。
苗生明：少捕慎诉慎押绝不是不捕不诉不押，不能搞“一刀切”。落实这项政策重要的一点就是区分情况、区别对待，体现宽严相济要求，既保证打击犯罪的力度、效率，又最大限度保障人权、减少社会对立面。从政策定位和案件特点出发，实践中，以下几类案件应成为适用少捕慎诉慎押刑事司法政策的重点：一是轻微犯罪案件。在犯罪嫌疑人、被告人可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件中，除有证据证明犯罪嫌疑人、被告人人身危险性较大的外，原则上不适用逮捕。二是罪行较轻的案件，如可能判处三年有期徒刑以上刑罚但系过失犯罪，初犯、偶犯，共同犯罪中的从犯、胁从犯等，应当慎用逮捕。三是犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的案件，应当将认罪认罚情节作为社会危险性审查判断的重要考量因素，慎重把握逮捕的必要性。四是对于对未成年人、老年人、在校学生等犯罪嫌疑人，不予羁押不致产生社会危险且更符合社会公共利益的案件，能不捕的尽量不捕。当然，政策导向不能取代个案裁量。对上述案件中的犯罪嫌疑人、被告人是否逮捕羁押不能一概而论，还是要综合审查是否具有社会危险性而作出决定。比如，上述人员犯罪，罪行较轻、没有社会危险性的，可不予逮捕，但如果犯罪后为逃避惩罚隐匿罪证、串通他人影响司法、妨害诉讼的，该捕的还是要捕。同时，需要强调的是，对于恐怖活动、涉黑涉恶等严重危害国家安全、公共安全的犯罪，故意杀人、强奸、绑架等严重暴力犯罪等，应依法从严追诉、从重打击。
彭胜坤：少捕慎诉慎押是一项原则性的要求，但对某些类型的犯罪也需要从严打击，比如危害国家安全、公共安全的犯罪，涉黑涉恶犯罪，以及具有累犯等从重情节的犯罪案件。在当前司法实践中，进一步落实“少捕慎诉慎押”还有较大空间：一方面要注重对犯罪情节较轻、具有从轻情节的人实施适量的惩戒，不能为了片面追求打击犯罪的效果而一律施加较重的制裁；另一方面要考虑犯罪治理的成本收益，对涉嫌轻罪且认罪悔罪态度较好的企业经营者，充分适用认罪认罚从宽制度，引导企业依法合规经营，把对企业生产经营的负面影响降到最低。
从整体上看，以下类型案件是适用少捕慎诉慎押刑事司法政策的重点：一是未成年人、在校学生犯罪案件。该类人员心智尚未成熟、缺乏社会阅历，易受不良社会思想的影响而走上犯罪道路，对其从宽处理有助于其较快回归社会。二是涉市场主体犯罪案件。对于企业的管理人员、关键技术人员等主体犯罪的，尽量不采取羁押性强制措施，确保企业能够开展正常的生产经营，对于符合不起诉条件的，应当作出不起诉决定。三是认罪认罚类案件。犯罪嫌疑人认罪认罚，说明刑罚的教育作用已初步显现，对于此类案件贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，有助于激励犯罪嫌疑人在更早阶段、更加彻底地认罪认罚，进一步节约司法资源。四是当事人达成和解的轻伤害、盗窃案件。此类案件主要或由民间纠纷引发，或属于偶发案件，对于此类案件一味追求捕诉目标，反而会激化矛盾。需要注意的是，对于因被害人漫天要价而无法达成和解的案件，如果犯罪嫌疑人认罪态度较好，也愿意赔偿适当的经济损失，检察机关也可以对其进行从宽处理。五是没有从重情节的危险驾驶案件。醉酒型危险驾驶案件作为近年来最常见的犯罪类型，发案数量巨大，涉及人员较多，其法定刑本身较轻，一般的醉酒型危险驾驶行为的确具有一定的社会危险性，但是可以认为情节轻微，对于血液酒精含量较低、没有从重情节的危险驾驶行为从宽处理，也符合刑法的谦抑性原则。
问题四
如何创新落实少捕慎诉慎押
刑事司法政策的工作机制？
主持人：落实少捕慎诉慎押刑事司法政策需要充分发挥羁押必要性审查的制度功能。如何健全完善羁押必要性审查工作机制，推动羁押必要性审查实质化、规范化、常态化、长效化运作？如何创新机制举措，有效降低审前羁押率？
孙长永：要想推动羁押必要性审查实质化、规范化、常态化、长效化运作，有效降低审前羁押率，必须在健全完善羁押必要性审查工作机制方面积极作为，至少包括以下几个方面：
第一，建立逮捕羁押决定的说理机制。羁押必要性审查以逮捕决定中关于符合逮捕条件的说理内容为基础，不是漫无边际地重新审查。因此，凡是检察机关批准或者决定逮捕案件，均应书面告知犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕的具体理由，特别是认定其符合逮捕的社会危险性条件的具体依据，并在逮捕决定书中予以类型化说明。只有这样，才能为后续延长羁押期限、开展羁押必要性审查以及犯罪嫌疑人申请变更或者解除强制措施等提供明确的事实依据，真正以社会危险性条件为核心建立全流程的羁押必要性审查机制。
第二，完善羁押必要性审查的启动机制，健全依职权重点审查与依申请审查相结合的工作机制。负责捕诉的部门依职权启动羁押必要性审查，应当有明确的重点和期限要求，并且将羁押必要性审查统一纳入捕后案件的流程管理中。依申请开展羁押必要性审查，最好由控告申诉或者刑事执行检察部门统一办理，以缓解捕诉部门“案多人少”的矛盾，同时避免自己批捕、自己进行羁押必要性审查的弊端，为被逮捕人提供公正的救济渠道。
第三，进一步规范羁押必要性审查的程序机制，将羁押必要性审查与逮捕时的社会危险性条件审查和延长羁押期限的必要性审查统一进行程序设计。最重要的是以下两点：一是提请逮捕、延长羁押期限的事实依据和法律依据，必须事先告知犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人，以便其做好准备。二是审查逮捕、延长羁押期限和羁押必要性审查实行听取意见和听证相结合。其中审查逮捕、依职权进行羁押必要性审查时，检察机关必须听取犯罪嫌疑人及其法定代理人或者辩护人的意见；延长羁押期限、依申请进行羁押必要性审查时，除因申请理由明显不成立而予以驳回的以外，检察机关应当举行由侦查机关，犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人或者值班律师参加的听证程序，但犯罪嫌疑人书面放弃听证的除外，以增强延长羁押期限的合法性以及继续羁押的正当性。
第四，完善适用逮捕羁押措施的考核机制，把不捕率、羁押必要性审查率、捕后强制措施变更率纳入检察业务考核范围，并对仅由于认识原因导致的“错捕”和“错不捕”，免予追究检察人员的个人责任，从而为一线检察人员认真落实少捕慎诉慎押刑事司法政策提供宽松的制度环境。
苗生明：落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，降低审前羁押率，减少逮捕羁押是一项长期的系统工程，涉及刑事诉讼各个环节，需要公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关在统一司法尺度、优化程序衔接等多方面强化部门协作，形成工作合力。从检察机关自身看，应当着重抓好两方面工作：一方面，要进一步发挥好审查逮捕的把关作用，优化审查逮捕办案模式，细化逮捕适用标准，建立社会危险性证明程序机制和量化评估机制，严格控制逮捕羁押。同时，健全逮捕说理机制，加强对不同类型案件社会危险性标准的归类总结，强化刑罚要件、社会危险性要件的指引、规范功能，推动对有争议案件的公开听证审查，通过审查逮捕履职办案倒逼侦查机关审慎适用羁押强制措施。另一方面，要强化羁押必要性审查，建立对羁押必要性的定期审查制度，统一羁押必要性审查标准，加强对羁押持续时间、延长侦查羁押期限和重新计算羁押期限的规范，及时变更、撤销不必要的羁押。
当前，检察机关正在开展的羁押必要性审查专项活动，着力解决实践中存在的轻罪案件羁押率过高、“构成犯罪即捕”“以捕代侦”“一押到底”等突出问题。以此次专项活动为契机，要健全完善羁押必要性审查工作机制，着力推动羁押必要性审查的实质化、规范化、常态化、长效化运作。具体包括：一是合理设置审查范围，协调好重点审查与全面审查、依职权审查与依申请审查、定期审查与不定期审查的关系。二是明确审查标准，坚持以法定逮捕条件、延长侦查羁押期限条件、重新计算侦查羁押期限条件为羁押必要性审查的基本判断标准，进行实质审查。三是细化审查内容，以逮捕时所依据的事实、证据条件、社会危险性情形是否发生重大变化，羁押期间是否出现和解、认罪认罚等新情况，犯罪嫌疑人、被告人有无不适宜羁押的疾病或特殊情形为重点，全面审查判断是否有必要继续羁押。四是优化审查方式，注重听取当事人意见，用好公开审查、羁押听证，变革传统的单方审、书面审、封闭审，强化司法审查属性。五是加强沟通协调，强化释法说理，提升变更、撤销强制措施建议的可接受性。
彭胜坤：检察机关开展羁押必要性审查工作，既需要自身做到严格依法，充分发挥法律监督职能，也要做好与其他办案机关之间的沟通。一是把握好审查逮捕和批准延长羁押期限两个节点。在审查逮捕阶段，要对社会危险性进行更加具体的判断，综合分析犯罪特点和证据表现形式，对于不批准逮捕不会影响到正常取证工作的，以及犯罪嫌疑人有认罪认罚、真诚悔罪等情形的，应依法作出不批准逮捕决定；在批准延长羁押期限阶段，更加突出对有无“继续羁押必要性”的审查，对于重要核心证据已经收集到位，共同犯罪嫌疑人均已到案等无须继续羁押的情形，或者侦查机关在批准逮捕后长期未开展有效取证活动的，依法不予批准延长。二是切实加强释法说理工作。不捕不诉率的进一步提升，在一段时间内可能会引发某些当事人、侦查机关甚至部分公众的不理解，因此检察机关要将不捕不诉案件的释法说理做得更加深入细致。针对侦查机关对于不捕不诉决定要求复议复核较多的情况，可以围绕具体案件举行联席会议进行沟通，力争在适用逮捕强制措施的具体标准方面达成共识，逐步降低侦查机关提请批准逮捕、延长羁押期限的案件数量。三是充分发挥公开听证的作用。以听证的方式倾听当事人、办案单位、代表不同社会领域的听证员的声音，一方面能够检验书面审查结果的妥当性，另一方面也能够针对不同的声音及时予以回应。
有效降低审前羁押率也亟须在相关领域开展创新。一是抓紧完善非羁押强制措施下的配套管控机制。确保即使采取非羁押强制措施，犯罪嫌疑人、被告人也能够严格遵守法律规定，保障诉讼程序顺利进行。二是发挥典型案例的指导作用，为检察人员更加深入贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策提供具体生动的参考。三是开展案件专项评查。对羁押必要性审查案件，特别是依申请启动的羁押必要性审查案件进行重点核查，对于承办人作出不同意变更强制措施决定的，要分析书面答复的理由是否充分；对于检察机关经审查认为无继续羁押必要，并提出释放或者变更强制措施建议，但侦查机关或者审判机关未作回应或者不予采纳的，要着重分析相关原因。结合个案综合研究羁押必要性审查效果，制定针对性的整改措施。
问题五
如何完善少捕慎诉慎押
刑事司法政策的相关法律规定
充分发挥其社会治理效能？
主持人：如何在刑事诉讼法中完善关于少捕慎诉慎押刑事司法政策的规定？如何以落实少捕慎诉慎押刑事司法政策为抓手，推进社会治理现代化？
孙长永：深入贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，推进社会治理的现代化，除了司法人员必须牢固地树立正当程序观念以外，还需要在刑事诉讼法中完善相关规定。述其要者，包括：（1）废止“径行逮捕”的规定，统一逮捕的社会危险性条件要求；（2）明确规定延长羁押期限时必须以逮捕的社会危险性条件续存为前提；（3）加强审查逮捕程序中的权利保障，明确要求侦查机关提请逮捕的案件，必须把提请逮捕的事实依据和证据提前告知犯罪嫌疑人，并且允许辩护人或者值班律师查阅提请逮捕意见书及其所依据的证据材料；（4）明确规定提请逮捕的侦查机关对犯罪嫌疑人符合逮捕条件承担举证责任；（5）完善逮捕决定书的内容和送达要求，明确要求逮捕决定书必须载明批准或者决定逮捕的事实依据和法律依据，并且送达犯罪嫌疑人及其法定代理人和辩护人；（6）增设羁押必要性审查程序中的听证制度，明确依职权进行羁押必要性审查的重点和期限；（7）增设涉罪企业合规不起诉、成年人附条件不起诉制度，扩大未成年人认罪悔罪附条件不起诉的适用范围。
苗生明：我国刑事诉讼法确立的强制措施制度总体上是有效的，在保障社会稳定发展、依法惩治犯罪方面发挥了重要作用。但也存在取保候审保证方式单一，强制措施决定、执行、变更、撤销规定缺乏可操作性等问题。落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，减少逮捕羁押离不开法律规定的完善。现阶段可从以下角度推动完善立法：一是完善审查逮捕规定，细化社会危险性条件，增加社会危险性判断标准、证据规格等。二是完善非羁押强制措施体系，在取保候审中增加单位保、多人保、具结保、多形式财产保等保证方式，提升保证方式的适应性、约束力；增加数字监控、接受观护教育、定期到司法机关报到等被取保候审人义务，强化非羁押强制措施执行力度；明确规定犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审、监视居住规定从重量刑，保证人怠于履行职责的法律责任，提升脱保惩戒力度。三是强化检察监督与权利救济，要加强检察机关对强制措施决定和执行是否合法进行监督的规定，增加犯罪嫌疑人、被告人的权利救济条款，强化权力制约、监督，避免滥用强制措施。
刑事诉讼活动追求的不应仅仅是法治，更应是一种善治。适用强制措施本身不是目的，更重要的是通过依法、合理、规范适用强制措施，平衡打击犯罪与保障人权，发挥司法职能助推国家治理体系和治理能力现代化，以良法促善治。因此，落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的效果最终要靠实实在在的社会治理成效和群众满意度来检验。在这方面，司法机关还有很多工作要做。首先，要强化政策协调。注重少捕慎诉慎押刑事司法政策与宽严相济刑事政策、认罪认罚从宽制度的衔接，处理好实体与程序两个从宽维度的关系，兼顾实体正义、程序正义，在尽可能减少逮捕羁押的前提下保证打击犯罪有力，维护社会秩序，使人民群众安全感更加充实、更有保障、更可持续。其次，要注重矛盾化解。在严格控制逮捕羁押的同时，完善多元化矛盾纠纷解决机制，能动司法，促成和解、调解，用足用好司法救助，真正发挥少捕慎诉慎押刑事司法政策在深化诉源治理、释放司法善意、修复社会关系、促进社会和谐方面的作用，实现犯罪治理从依赖单一羁押手段向多种手段综合运用的转变。再次，要积极参与社会治理。在对大多数轻微犯罪轻缓处理的同时，更加注重通过办案发现社会治理中的普遍性、倾向性、苗头性问题，有针对性地提出治理对策和建议，将打击犯罪与预防犯罪相结合，提高治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，最终实现“捕人少，治安好”的社会治理目标。
彭胜坤：进一步落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，一是需要调整刑事诉讼法中关于逮捕条件的规定。目前刑事诉讼法中关于逮捕的条件很大程度上依赖于对某种可能性和风险性的判断，要将上述判断转化为证明条件，要求侦查机关不仅要注重收集定罪量刑的证据，也要收集犯罪嫌疑人具有羁押必要性的证据。二是进一步丰富不起诉制度的内涵。目前我国刑事诉讼法规定了绝对不起诉、存疑不起诉、相对不起诉、附条件不起诉和特殊不起诉五种类型，而“慎诉”中具有较大适用空间的是相对不起诉。目前附条件不起诉制度仅针对未成年人，可以适当扩大附条件不起诉制度的适用范围，特别是在今后可以将企业合规与不起诉制度更加密切结合在一起。三是赋予检察机关羁押必要性审查制度更大的刚性。检察机关经审查无继续羁押必要，向有关单位提出相关建议，有关单位虽然在一定期限内予以回复，但拒绝变更强制措施的理由缺乏合理性的，检察机关可以采取相应的监督手段。
少捕慎诉慎押刑事司法政策是今后刑事检察工作必须长期坚持的一项原则，检察机关要将上述原则贯彻到司法办案的每一个环节，积极融入社会治理大局。一是用好不起诉后检察意见等方式。要明确不起诉不是司法办案的终点，对于被不起诉人需要进行行政处罚、处分的，严格依法履职，加强与主管单位的沟通，防止出现违法犯罪治理真空区。二是有效采取检察建议等措施弥补社会治理漏洞。对于涉案单位、行业存在明显的管理监督风险点，容易引发违法犯罪行为的，切实做好调研分析，运用检察建议，帮助有关单位和社会主体积极履行社会治理义务。三是促进社会矛盾化解。要在少捕慎诉慎押刑事司法政策的框架下，充分运用认罪认罚从宽、“枫桥经验”促使犯罪嫌疑人、被告人积极认罪悔罪、合理赔偿，引导被害人依法维护自身的权益，确保矛盾及时化解，就地化解。（2021年《人民检察》第15期 文稿统筹：常锋）