最高检公布3起土地出让、闲置土地处置领域行政公益诉讼典型案例
【导读】
12月17日，最高人民检察院发布9起国有财产保护、国有土地使用权出让领域行政公益诉讼典型案例，其中包括三起涉土地出让、闲置土地处置案例，分别是：湖南省株洲市国有土地使用权出让金行政公益诉讼案，江苏省南京市江宁区改变容积率行政公益诉讼案，山东省商河县闲置土地行政公益诉讼案。
据介绍，在国有土地使用权出让上，检察机关监督的具体情形包括：违法低价出让土地使用权；怠于履行土地出让金征收义务；怠于处理闲置土地违法行为；怠于处理擅自变更土地用途、容积率等违法行为；违法审批等。
（来源：最高人民检察院官网）
三起土地出让、闲置土地处置行政公益诉讼典型案例
【基本案情】
2017年7月，某大型房地产集团旗下从事房地产开发与经营业务的金某置业公司通过网上挂牌方式竞得株洲市区四个地块的国有土地使用权，并在成交之日起10日内与株洲市自然资源和规划局签订了四份《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定“金某置业公司不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金……因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交株洲仲裁委员会仲裁。该出让合同签订后，金某置业公司未按照合同约定缴清其中两个地块的国有土地出让金。截至2019年7月，金某置业公司欠缴金额共计高达29584万元。
【调查和督促履职】
2019年7月，湖南省株洲市人民检察院（以下简称株洲市院）在开展清理欠缴国有土地出让金专项监督活动中发现，株洲市自然资源和规划局对金某置业公司欠缴国有土地出让金未依法全面履职的情形，遂于2019年7月9日决定立案调查。检察机关通过调取行政机关“三定”方案及受让地块挂牌出让、签订出让合同、收取土地价款以及催缴等履行职责的相关证据材料，询问株洲市自然资源部门工作人员、约谈金某置业公司负责人以及现场走访，查明：株洲市自然资源和规划局虽于2018年3月6日发出催缴通知书、但其未依法全面履职，采取有效措施将金某置业公司欠缴清国有土地出让金及违约金收缴到位。2019年7月15日，株洲市院向株洲市自然资源和规划局发出检察建议，建议其积极履行法定职责，及时采取有效措施追缴金某置业公司欠缴的土地出让金及违约金。
株洲市自然资源和规划局收到检察建议后，多次向检察院咨询合法的追缴途径和措施。株洲市院认真分析研究出让合同，建议该局依合同约定申请仲裁。该局于10月8日请求株洲市仲裁委员会裁决由金某置业公司缴纳剩余的国有土地出让金及违约金。2019年12月26日，株洲市仲裁委员会裁决金某置业公司缴纳国有土地出让金29584万元及违约金10329.27万元。因金某置业公司未在法定期限内履行裁决，株洲市院继续跟进监督，督促株洲市自然资源和规划局向株洲市中级法院申请强制执行，并监督法院及时执行金某置业公司应承担的国有土地出让金、违约金、延迟履行仲裁裁决利息、仲裁费共计4.04亿元。2020年4月23日，上述执行款全部执行到位缴入国库。
同时，株洲市院以个案办理为引领推动专项治理，深入开展全市清理欠缴国有土地出让金专项监督活动，清理出欠缴土地出让金20亿元，检察机关有选择地办理了行政公益诉讼案件13件，督促收回土地出让金6000万元。
【典型意义】
房地产拉动经济发展的背后，企业欠缴土地出让金却成为普遍现象，严重影响国家对土地出让收入的支配。本案中，检察机关坚持以服务大局为中心，正确处理监督行政机关依法履职、支持市场主体依法经营与服务地方经济发展的关系，在行政机关在执法中存在疑惑时，及时提出法律建议，并对法院执行仲裁裁决的情况进行监督，督促自然资源部门全面履职追缴土地出让金和逾期违约金。该案及专项活动追缴的国有土地出让金数额巨大，充分展示了检察机关敢啃“硬骨头”的担当精神，既有力维护了国家利益，也优化了地方营商环境。
二、江苏省南京市江宁区改变容积率行政公益诉讼案
【基本案情】
2005年12月，某房地产公司通过招拍挂方式竞得某块国有建设用地使用权并签订《国有土地使用权出让合同》，约定土地面积47673㎡，用途办公、商业、住宅及其配套设施，容积率2.3，出让金8600万元（已缴）。2007年2月，原江宁区规划局将容积率调整为4.84。2009年7月13日，原江宁国土分局向该公司发出《关于签订土地出让合同及缴纳土地出让金的函》，要求其尽快签订《土地出让合同补充协议》，缴纳土地出让金，但该公司未予办理。原国土分局虽多次催缴，但欠缴的巨额土地出让金一直未收回。
【调查和督促履职】
2018年，江苏省南京市人民检察院（以下简称南京市院）在办理一起行政申诉案件中发现涉案房地产开发公司改变容积率后未及时补缴国有土地使用权出让金，遂将该案中存在的公益诉讼案件线索交江宁区检察院办理。
江宁区人民检察院（以下简称江宁区院）在接到南京市院移交线索后，于2018年11月2日决定对该案进行立案审查。通过调取土地使用权出让合同和土地出让金缴纳凭证、国土和规划等部门的履职台账、容积率调整文件，询问国土、规划、住建等部门相关工作人员、房地产公司负责人，查明规划部门和国土部门在变更规划手续衔接上存在不畅通，涉案企业在改变容积率后未依法缴纳国有土地使用权出让金的事实。2018年11月22日，江宁区院向原国土分局、原规划局、区财政局、区住建局4家单位发出诉前检察建议，建议积极履行法定职责，及时采取有效措施追缴土地出让金。
为保障检察建议落实到位，江宁区院多次与区相关部门召开协调会，研究解决方案，建议相关部门及时向上级主管部门和区政府汇报。南京市院也多次到江宁区院，就案件的难点问题进行调研指导。在市区两级检察机关的积极推动下，江宁区政府高度重视，多次召集检察机关和相关职能部门与某房地产公司召开专题会议，研究处置方案。2019年7月12日，涉案公司与原国土分局签订了《土地出让合同补充协议》。协议签订后，江宁区院继续跟进监督，通过与企业负责人约谈，督促其补缴土地出让金。该公司先后于2019年7月和12月共计补缴土地出让金、违约金及税款8137.5191万元。
【典型意义】
因用地规划调整、行政机关相关工作衔接不畅，改变容积率后未按照法律规定缴纳国有土地使用权出让金的情形屡见不鲜。本案中，两级检察机关一体化办案，上级院加强对下指导，共同发挥行政公益诉讼检察职能，督促多个行政机关相互配合依法履职收缴国有土地使用权出让金、违约金，有效保护国有财产安全，体现了检察机关在国有土地出让上国家利益守护人的作用。
三、山东省商河县闲置土地行政公益诉讼案
【基本案情】
2014年1月9日，原商河县国土资源局（以下简称“商河县国土局”）与某晖置业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。某晖置业公司未按照合同约定开工建设，造成土地闲置和违约。2017年9月25日，商河县国土局对该公司下达《闲置土地调查通知书》，并督促其早日开工。至2017年12月18日该公司开工建设，逾期开工期间为1043日。
【调查和督促履职】
2018年4月3日，山东省商河县人民检察院（以下简称商河县院）在履职中发现该线索并立案调查，发现商河县国土局未及时对某晖置业公司涉嫌闲置土地行为进行调查，亦未追究该公司的违约责任，致使国家利益处于受侵害状态。同月，商河县院向商河县国土局发出诉前检察建议，建议其依法全面履行职责，对某晖置业公司涉嫌闲置土地情况进行调查，并依法进行处置，依照法律规定和合同约定追究该公司的违约责任。
商河县国土局回复称：某晖置业公司未按照合同约定期限开工建设，于2016年2月8日起构成闲置。2017年12月18日，某晖置业公司开工建设，解除了闲置状态，并在规定整改期限内达到整改标准。根据全县闲置土地利用工作推进会决定，不再追究某晖置业公司闲置责任。关于某晖置业公司违约行为，已与该公司签订补充协议，不再追究其责任并延长公司竣工期限。针对回复意见，商河县院进一步查明，商河县国土局并未与某晖置业公司签订补充协议，原国有土地出让合同的约定没有改变。某晖置业公司未支付合同违约金，商河县国土局未全面履职，国家利益仍处于受侵害状态。
【诉讼和执行】
2018年9月26日，商河县院向商河县人民法院提起行政公益诉讼。请求判令被告继续履行职责，依法将违约金追缴到位。在庭审中，商河县国土局辩称，其已向某晖置业公司下达了《支付违约金并继续履行合同催告书》，催告期满，某晖置业公司未缴纳违约金，已依法提起民事诉讼。2018年12月18日，商河县人民法院以本行政公益诉讼案需等待民事诉讼案件审理结果为由中止本案审理。2019年9月23日，商河县人民法院作出民事判决，认为全县闲置土地利用工作推进会会议纪要确定不再追究某晖置业公司的责任，故判决驳回商河县国土局的诉讼请求。商河县国土局未提起上诉，该民事判决生效。2019年10月14日，济南市人民检察院依职权启动民事生效裁判监督程序，依法向济南市中级人民法院提出抗诉。济南市中级人民法院裁定指令商河县人民法院再审。再审法院采纳抗诉意见，改判某晖置业公司支付违约金2739961元，某晖置业公司收到法院再审判决后缴纳了违约金。
商河县人民法院对本案恢复审理并召开庭前会议，商河县院对商河县国土局提交的某晖置业公司缴纳违约金相关证据审查质证后，认为行政公益诉讼诉求已全部实现，符合撤诉条件，经层报审批后撤回对商河县国土局的起诉。
针对该案反映出来的问题，济南市人民检察院与济南市国土局对接，推动济南市政府在全市范围内开展为期两年的批而未供和闲置土地处置专项行动，同时出台了《关于闲置土地认定及处置有关问题意见》，明确了不同原因造成的土地闲置的处置标准。至2019年底，全市172宗651.4公顷闲置土地全部处置完成。
【典型意义】
1.检察机关办理行政公益诉讼案件时，应用足用好法定的法律监督手段。行政公益诉讼案件中，可能出现行政公益诉讼因另案结果具有预决效力而中止审理的情形。由于另案审理结果影响行政公益诉讼的裁判结果，检察机关应对另案进行全流程监督，主动作为。另案的审理结果不当的，检察机关有权启动民事检察或行政检察监督，用足用好法定的法律监督手段，打好组合拳，确保行政公益诉讼诉求实现，最大限度维护国家利益和社会公共利益。
2.本案中，检察机关对于有关单位提出以政府会议纪要作为行政机关履职依据的问题正确认识和处理，认为会议纪要在效力和层级上都不可突破国家法律法规、行业规章规定，这对于实践中判断行政机关是否全面正当履职具有重要的现实意义。
3.检察机关撤回行政公益诉讼起诉时，对行政机关是否纠正违法行为或者依法履行职责，应从行为要件、结果要件和是否穷尽行政手段等方面进行审查，对行政机关是否履职到位进行科学评判。在案件审理过程中，行政机关纠正违法行为或者依法履行职责，国家利益和社会公共利益得到维护，全部实现检察机关诉讼请求的，检察机关方可撤回起诉。