乡镇书记的烦恼
本文来自微信公众号：行业研习（ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理），原文标题：《林辉煌丨乡镇书记的烦恼》
乡镇是中国最低层级的政权组织，自然也是离农民最近的一级政府。在中西部地区，农业税费改革彻底改变了乡镇政府的生存状态。税改之前，乡镇依赖农业税费的收入，日子还比较好过。税改之后，乡镇的收入几乎完全依赖上级财政转移支付，乡镇政府只能勉强维持运转，与农村社会的关系也日渐疏远。
近年来，随着国家对三农问题的日益重视，越来越多的财政资源涌入乡村。藉此，国家也要求乡镇政府重整旗鼓，推动乡村的发展与振兴。然而，对于中西部普通乡镇的一把手来说，国家的重视和资源的下沉并没有减少他们的烦恼，如何实现乡镇的良性发展和有效治理，始终是一道难解的题。
一、吃饭财政
多年以后，当书记坐在曾经的博士同学身边，觥筹交错之间也许会感慨，如果再给一次选择，自己是否还会跟当初一样，下定决心到基层从政。乡镇的工作显然没有多少诗情画意，困难和烦恼呢，也没有像头顶的发丝一样，慢慢变少。
在花县，花镇的经济发展水平算是可以的，其人均收入曾经排在全市乡镇（除城区外）的第一名。然而，收入是农民的，跟镇政府没有什么关系。税费改革之后，曾经辉煌一时的花镇也只能依靠上级转移支付度日，几乎没有什么本级收入。
这就是所谓的“吃饭财政”吧，依旧年轻的书记有些无奈地说到。这也是没办法的事，整个中西部大概都是这样吧。
对于花镇来说，除了上级转移支之外，唯一的收入来源只有土地增减挂钩项目所带来的补贴。这也是乡镇愿意在建设用地上折腾的重要原因。这几年，花镇花了大力气搞增减挂钩，将村庄能够整理出来的建设用地都拿出来，交给县里统一出售土地开发指标。
简单地说，就是花镇将自己土地开发的权利卖给其它更有需要的城市，比如省会城市。2020年是增减挂钩项目的最后一年，花镇把剩下能腾出来的6000亩土地都整理好了，就等着卖出去。按照当地的行情，每亩地上级政府给花镇2万元，其中1万元给到村里。也就是说，如果这6000亩土地指标都能够卖出去，花镇就可以赚到6000万元。可是很多乡镇都在搞增减挂钩，就算是省会城市也消化不了这么多的指标。因此，能不能拿到这笔钱，书记心里也没有底。
如果侥幸所有指标都卖出去了，那花镇未来的发展前景何在呢？不搞工商业开发，纯粹靠农业，要有大发展恐怕也是有点困难吧。
二、西瓜，企业和旅游
这些年来，中央一直在讲农业产业化，支持和鼓励地方引进农业企业，带动农民发家致富。作为乡镇一把手，书记自然也要积极响应上面的号召，想方设法搞农业产业化。实际上，书记和他的同事也同意，现在的农业生产几乎都是无政府状态，组织程度低，应该引入高端的公司来组织农户，或者由村里组织合作社统一经营。
但是效果怎么样呢？其实经过这么几年对农村的观察，书记和他的同事们心里都清楚得很，把企业引入农村基本上没有几个能成功的，不是常年亏损，就是盯着政府的补贴，或者是企业老板为了拿地配合地方政府搞点农业产业，本来就是做做样子，也不期待靠这个赚钱。
在90年代的时候，花镇的领导确实成功地引导当地农民大范围种植西瓜，也成功地把花镇西瓜的品牌打响了。当年的西瓜种植之所以能够大范围推广，是因为政府带领村组干部到全国各地做宣传、跑市场，而且大力优化花镇的营商环境，给外地的瓜商很好的礼遇，包吃包住，严厉打击本地人欺压外地瓜商的行为。所以，西瓜的外部市场打开了，农民种瓜不怕卖不出去，而且价格也还不错，自然就愿意跟着种瓜。
但是随着西瓜种植在全国各地普遍开展，花镇西瓜在市场上的竞争力逐渐下降。书记也经常听农业口的同事说，因为常年种西瓜，使用的薄膜很难回收很难降解，都进入到土壤里面，破坏了土质，对西瓜的产量和品质都造成了不好的影响。最高峰的时候，花镇种植西瓜的面积超过十万亩，现在则逐渐被其他果树所替代，比如桃子、李子等。
西瓜产业下一步的棋如何走，是想办法提质升级，还是任其自生自灭，这是摆在书记面前的一道难题。任其自生自灭，实在有点可惜，前辈们留下的遗产，就这样丢掉似乎也不太好；提质升级呢，难度也很大。
书记和他的同事也尝试引入农业企业，专门种礼品瓜，可以卖个好价钱，但是市场也不容易打开。多数普通人还是愿意消费普通的瓜。另外呢，就是对接西瓜加工产业，比如提取西瓜素。但是这个产业开发似乎也不太成熟。西瓜这东西，也就是新鲜的时候吃的爽；但是不便于保存，深加工的空间也不大。
另外一个产业是乡村旅游，这也是目前各地比较火的项目。花镇也想要在这一轮的乡村振兴中打造出几个乡村旅游明星点，让农民更多地分享乡村旅游的红利。通过努力，花镇成功地将花村打造成花县的美丽乡村建设示范村。
最早的时候，花镇对花村的定位是作为增减挂钩项目的拆旧区，因为这个村位置比较偏僻。后来花县的领导到现场考察，发现花村的旧房保存的比较好，稍微打造一下，应该可以成为乡村旅游的一张名片。
为了支持花村的开发建设，地方政府将高标准农田建设的项目优先落在花村，总共投入2800多万进行全村的改造。其中，花了800多万用于支持农业企业修建大棚，还为农业企业的项目点配套渠道、道路等基础设施。另外，花镇自己也投入了100多万用于农房改造，支持农民搞农家乐。
建设了几年之后，书记和他的同事发现效果似乎不太理想。虽然引入了农业企业，但是仍然缺乏深度开发，很多旅游项目也没有特别的新意，跟周边一些村的做法没有太大的区别。因此，游客也不太多，而且主要是本地人，消费少，很难带动当地的经济发展。
三、农村，就像散了架一样
在农业基础设施建设方面，书记也面临不少的烦恼。比如说在农业技术推广方面可谓举步维艰，全镇30多万亩的耕地，只有两个农技人员。而且前几年对七站八所进行改革，要求农技中心采取以钱养事的模式，取消了工作人员的编制身份。在这种情况下，工作人员也没有什么积极性开展农技推广工作。
水利是农业的命脉，但是现在的水利条件并不乐观。一方面水利设施老化，年久失修，渗漏严重；另一方面税费改革之后整个农村就像散了架一样，很难把农民组织起来，而水利要运行起来又离不开组织基础。
农村道路建设方面，书记和他的同事面临的主要问题是项目要求地方配套资金，而花镇根本没办法拿出钱进行配套。2020年，花县交通局给花镇几个贫困村十几公里的道路建设指标，每公里县政府给10万元，还需要镇村两级配套20万。镇村两级哪里出得了这个钱，只能用县里给的钱，能修几公里就修几公里。
能不能用一事一议的办法，让农民自己筹钱来搞这些水利、道路等基础设施建设呢？太难了，太难了，中央把农业补贴都发到每家每户的手里，你想再要他拿出来搞建设，基本上是不可能的。书记轻轻叹了一口气。
现在村里的治理能力确实有待提升，即使是明摆着对大家都有利的事情，也不见得就一定能搞成。你比如说土地整治，有好几个村都搞了，但是只有一个村实现了小田并大田，其他村只是简单进行了平整，修修渠道，修修道路，而土地依然是细碎化的。
你要是问农民，小田并大田好不好，他们都会跟你说太好了。可是一旦真的要开始搞，就有人不情愿了。有的担心分到水利条件较差、肥力不高的田，有的担心重新分田可能分少了，有的因为对村组干部有意见，就是不配合工作。这其中的麻烦事一大堆，村组干部也不愿意卷到里面去，因此大多草草了事。
有时候书记也很同情村里的干部，他们现在承担的行政工作越来越多，整天忙个不停，在很大程度上都影响到他们自己务农了。特别是上级政府以便民的名义，把大量的工作下沉到村里，但是村干部干的主要是填表格、统计数据、完善档案，然后就是各种开会，自己还要种田维生，哪有时间跟农民谈谈心、拉拉家常。跟农民接触少了，感情自然就淡漠了，村里要搞建设，群众不配合也很正常。
在这种情势下，书记又面临一个村干部队伍建设的难题。工资不高，事情又多，责任又大，那些有本事的人都不愿意留在村里当干部。因此，如何选出一个优秀的村书记，变得非常困难。现在政府对村书记的要求很高，不仅仅是能读懂政府的政策，能做群众工作，还要有新颖的工作思路，能够经常搞出亮点。问题是，符合这些要求的农民，大抵能够找到一个比村官更好的工作。
在胜算不大的情况下，农村到底还要不要搞产业化？在地方政府没有钱的情况下，农村基础设施建设该如何搞？村干部到底要不要那么忙，以及该忙些什么？农民到底该如何才能组织起来参与到新农村的建设之中？
这些问题可能不仅仅是一个人的烦恼。
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