用制度保障人民陪审员参审权利 写在《人民陪审员法》实施两周年之后
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文 | 本刊记者 魏晓雯
“年轻、没有任何法律相关背景”，刚成为上海市虹口区人民法院人民陪审员时，有朋友觉得王鑫跟人们传统印象中的人民陪审员相去甚远。然而，经过培训、学习，一年多来，王鑫已是这个“新岗位”上的行家里手。
王鑫是国家珠宝玉石质量监督检验中心的一名审核员。2018年底，一场特殊的“摇号”使王鑫成为虹口法院的人民陪审员候选人。当年4月27日，《中华人民共和国人民陪审员法》（以下简称《人民陪审员法》）公布并施行。随后，最高人民法院又单独或联合司法部出台了《人民陪审员选任办法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国人民陪审员法〉若干问题的解释》（以下简称《人民陪审员法解释》）《人民陪审员培训、考核、奖惩工作办法》等。经过征求本人意愿、资格审查、确定拟任命人选，并经公示、提名、任命、公告、宣誓等选任程序，王鑫成为了《人民陪审员法》出台后上海市首批随机选任的人民陪审员。
据悉，《人民陪审员法》实施两年来，全国共新选任人民陪审员22万余人，现有人民陪审员总数达33.6万余人，与《人民陪审员法》实施前相比上升了58.1%。一大批通民情、知民意、接地气的普通群众被选任为人民陪审员，人民陪审员的男女比例更加均衡，年龄结构更加合理，职业分布更加广泛。两年来，人民陪审员共参审各类案件659.4万余件，其中包括一批涉及群体利益、社会公共利益，以及人民群众广泛关注和社会影响重大的案件，取得了良好的法律效果和社会效果。
“两个随机”
“把法院聘用制人员列在陪审员名单内，以便‘随叫随到’；确定具体案件的陪审员不是随机抽取，而是反复指定若干‘好用、方便’的陪审员；陪审员偏重于高学历人士、行政官员及经营管理者等，出现‘陪审精英化’现象……”清华大学法学院教授王亚新对人民陪审员过去选任过程中出现的问题有着较为深入的观察。
人民陪审员被誉为公民在法院中的“耳朵”和“眼睛”，是“不穿法袍的法官”。为让更大范围的群众有机会担任人民陪审员，《人民陪审员法》放宽了选任入口，将一般学历要求从原来的“大专以上”降低到“高中以上”文化程度。同时，将担任人民陪审员的年龄从23周岁提高到28周岁。在选任方式上，《人民陪审员法》确立了以随机抽选为主、个人申请和组织推荐为辅的方式。
如今，从当地常住居民名单中随机抽选产生人民陪审员候选人，从通过资格审查的人民陪审员候选人中随机抽选正式人民陪审员，“两个随机”成为《人民陪审员法》实施两年来陪审员选任工作的新常态。
司法部人民参与和促进法治局有关负责人表示，新选任后的人民陪审员队伍实现了选任理念由“方便”“好用”向“广泛”“随机”的转变，使更多普通公民有机会成为人民陪审员。
此外，作为“两个随机”选任方式的有益补充，由组织推荐和个人申请方式产生的人民陪审员不得超过陪审员名额数的五分之一。这对于破解民族地区双语法官短缺问题提供了新思路。广西、贵州、云南、青海、新疆等地结合区域实际，从各少数民族群众中选任了一定数量的人民陪审员，有效补充了双语审判力量。
“2019年全年，青海省共选任了2148名人民陪审员，其中，少数民族人民陪审员有866名，占人民陪审员总数的40%。少数民族人民陪审员充分发挥了解当地文化和风俗习惯、掌握当地语言文字等优势，对审判工作形成了有益补充。”青海省高级人民法院政治部工作人员屈莹说。
记者了解到，截至2020年6月底，各地均根据《人民陪审员法》要求完成了第一批人民陪审员的选任，同时对不符合法律规定的人民陪审员，依法提请免除职务，实现了人员的“有进有出”。从今年初开始，部分地区已开展第二批选任工作，并结合新冠疫情防控新要求，及时主动调整选任思路和方法，采取线上报名、线上审查等方式，保证了选任工作的顺利推进。
实质参审
2018年5月8日，北京市第四中级人民法院公开开庭审理了北京市人民检察院第四分院诉北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司大气污染责任纠纷公益诉讼一案（以下简称“多彩联艺公司大气污染公益诉讼案”）。该案是《人民陪审员法》施行后，全国首例适用“3名审判员＋4名人民陪审员”7人合议庭审理的案件。
根据《人民陪审员法》规定，对于涉及群体利益、公共利益；人民群众广泛关注或者其他社会影响较大；案情复杂的一审案件，由人民陪审员与法官组成合议庭审理。可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑，社会影响重大的刑事案件；公益诉讼案件；涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全，社会影响重大的案件由人民陪审员和法官组成7人合议庭审理。
然而，司法审判具有很强的专业性，很多人民陪审员在面对法律适用问题时，“不能、不敢”发表意见。因此，区分“法律审”与“事实审”，减轻“法律审”对陪审员的“束缚”，成为破解这一问题的关键。
7人合议庭审理模式，实现了“事实审”与“法律审”的分离。在多彩联艺公司大气污染公益诉讼案开庭前，7名合议庭成员在阅卷的基础上，共同对案件情况进行讨论并梳理了案件的争议焦点和审查重点，从而使陪审员能够充分了解案情。庭审中，法官就事实问题和法律问题进行提问，人民陪审员针对事实问题进行了提问，直击社会公众关心关注的问题。在庭后合议中，4名人民陪审员又分别对案件当事人提出的观点和证据发表了意见，并就认定案件事实与法官共同表决，切实做到了“陪审合一”。
2019年4月25日，最高人民法院发布《人民陪审员法解释》，就7人合议庭中人民陪审员的参审作出专门规范，要求在7人合议庭开庭前，人民法院应当制作事实认定问题清单，根据案件具体情况，区分事实认定问题与法律适用问题，对争议事实问题逐项列举，供人民陪审员在庭审时参考。
《人民陪审员法》实施两年来，各地法院不断探索建立问题清单制度，引导人民陪审员深度参审。建立健全庭前阅卷、法官指引、独立发表意见等保障机制，着力保障人民陪审员参审职权。准确理解和把握《人民陪审员法》的立法精神，实现了从原来的注重陪审案件“数量”“陪审率”向关注陪审案件“质量”转变。
王亚新指出，司法审判属于一种涉及民众切身权益的决策过程，人民陪审员因直接参加审判而成为民意反映到司法的一条最为直接的制度通道。人民陪审员还可以通过自己对民风民俗及生活常识等方面的熟悉了解，为职业法官的审判传输新鲜的素材，使其提高审判的合理性和可接受性。
北京市第二中级人民法院人民陪审员程永正对此深有感触。作为《人民陪审员法》实施后北京法院人民陪审员参审案件十大典型案例的代表，程永正参与审理了新兴公司诉网管中心等建设工程施工合同纠纷案。该案涉诉标的达1.6亿元，涉及建设工程方面共计9类、27个事实和法律焦点问题，案情疑难复杂。
据程永正介绍，在合议庭合议该案时，对项目公司应否承担责任出现较大分歧。此时，具有建工职业背景的他结合建筑行业开发惯例、运营主体操作模式，深入分析了平台公司作用，最终促成了合议庭对责任认定取得一致意见，有力地支撑了法官对法律适用问题作最后的表决，使案件得以圆满解决。
据悉，自《人民陪审员法》实施以来，全国各地法院人民陪审员共参审民事案件514.2万余件，刑事案件102.4万余件，行政案件42.8万余件，由人民陪审员参与组成7人合议庭审结社会影响重大的案件1.2万余件，取得了良好的法律效果和社会效果。
>>2018年5月8日，北京市第四中级人民法院于《人民陪审员法》施行后，首次组成七人合议庭审理公益诉讼案 北京四中院供图
最高人民法院政治部有关负责人表示，过去两年，各地法院认真贯彻《人民陪审员法》及司法解释相关规定，注重用制度保障人民陪审员参审权利，充分发挥人民陪审员懂民情、知民意的优势，与法官专业化、职业化形成优势互补，着力解决“陪而不审”“审而不议”的痼疾，有效发挥了人民陪审员的实质参审作用。
《答复》出台
法律的贯彻实施，需要完善指导机制。《人民陪审员法》实施一段时间后，有些问题也随之而来：个别地方把“人民陪审员”当成“人民调解员”，有的地方让人民陪审员参与执行、送达、化解信访、执纪、监督、法治宣传等多项工作……
针对这些问题，2019年12月，最高人民法院和司法部启动了相关调研工作，系统梳理了实践中存在的问题，结合地方法院的意见建议，于2020年3月形成了《〈中华人民共和国人民陪审员法〉实施中若干问题的答复》征求意见稿。
经广泛征求意见后，2020年10月19日，最高人民法院、司法部正式发布《〈中华人民共和国人民陪审员法〉实施中若干问题的答复》（以下简称《答复》）。《答复》以《人民陪审员法》等法律规定为依据，共19个条文，结合选任和审判工作实际，对人民陪审员选任、参审和管理作出具体规定，主要包括人民陪审员选任范围、连任情形、参审范围、参审规则等方面内容。
《答复》坚持人民陪审员制度的功能定位，明确人民陪审员不可参与到执行、送达等工作中。同时，《答复》对人民陪审员的选任工作进行了补充和完善。进一步明确禁止担任人民陪审员的人员范围，包括编制外人员、劳动争议仲裁委员会仲裁员；细化规定公民在被纳入失信被执行人名单期间，不得担任人民陪审员，在人民法院撤销或者删除失信信息后，公民符合法定条件的，可以担任人民陪审员；明确人民陪审员任职次数限制，让更多的公民有机会参与到司法事务中来。
此外，《答复》还进一步规范了参加庭审活动规则，防止把参审数上限定得过高或过低，明确不得对陪审率设定考核指标，不得为人民陪审员配发统一制服等。
有关专家认为，《答复》是贯彻落实《人民陪审员法》的重要配套性文件，充分体现了中国特色人民陪审员制度的功能定位，坚持以问题为导向，突出可操作性，对于规范人民陪审员选任、提升人民陪审员参审质效和司法公信力，具有十分重要的意义。
最高人民法院政治部有关负责人表示，下一步，人民法院和司法行政机关将强化协同配合、优化参审机制、健全管理机制、扩大学习宣传，进一步提升人民陪审员选任工作质效，发挥人民陪审员参审作用，凝聚人民陪审员工作强大合力。
本期封面及目录
《中国审判》杂志2020年第21期
中国审判新闻半月刊·总第259期
编辑/孙敏