【领导视点】领导干部表态的政治逻辑与优化治理
领导干部表态的政治逻辑与优化治理
【摘 要】地方政府领导干部表态是一种常见的政治现象，从本质上来说是自上而下权力授予的反向逻辑。受制度弹性的影响，领导干部表态主要分为严格执行和灵活协调两种类型，在此之后还会展现出竞争型表态，以实现央地政府之间的信息传递，中央政府会根据反馈调整制度弹性，地方政府领导干部会依此对表态策略进行动态转换。在实践行动上，领导干部会在成本—收益评估的基础上展现出三种策略选择，即与表态完全一致、部分一致和完全不一致。领导干部语言表态与行为选择带有很强的功利性。为促进上下级政府间的良性互动，应科学界定政策弹性，促进中央与地方之间的利益平衡；引导领导干部真实表态，以语言真实带动实际行动；重点考察领导干部行为，检验行为与表态的一致性程度；降低问责机制弹性，减少领导干部消极作为空间。
【关 键 词】领导干部；表态；制度弹性；行为；一致性；功利性
【作者简介】葛维东（1976— ），男，金陵科技学院马克思主义学院副教授，研究方向为思想政治教育、科技哲学。
【基金项目】江苏省社科基金项目“当代科学前沿背景下的标准模型理论哲学研究”（项目编号：17ZXB004）；国家社科基金项目“公平视域下荀子政治伦理及其当代价值研究”（项目编号：16BZX088）；教育部人文社会科学研究专项任务项目“新发展理念的人本意蕴及意义指向研究”（项目编号：19JD710051）
【中图分类号】C933 【文献标识码】A 【文章编号】1003-2606（2021）13-0012-04
在政治生活中，表态是一种常见的政治现象，是领导干部对上级政府与领导的积极反馈。表态反映了上下级之间的关系，其存在是具有相应逻辑的，加强对表态这一政治现象的研究有利于更加清晰地认知中国政治的运行过程，能够为优化治理、完善机制等提供相应借鉴。
一、领导干部表态的政治逻辑
在官场中，官员会根据不同场合选择差异化的表达方式。表态是向上的，即领导干部对上级领导表示决心和态度。它并不仅仅是一个语言选择问题，而是从更深层次反映了中国政治权力的配置与关系。地方政府的权力来源于中央政府、上级政府，因此存在着政治系统内部的委托—代理关系，地方政府领导干部向上表态是对上级负责的表现，其所体现的是自上而下权力授予的反向逻辑。
对这种权力遵从行为的一种解释来自“晋升锦标赛”理论。上级政府与下级政府是“一对多”的关系，为激励各下级政府作为与竞争，上级政府设定相应指标，指标完成最佳者即竞争优胜者，奖品就是晋升资格、职位晋升。领导干部为了获取晋升资格与职位晋升往往会采取两种策略：一是努力完成甚至超越上级政府设定的指标以显示自身能力；二是试图影响上级政府的指标选取与制定，使得竞争优势尽可能地偏向自己。不管采取哪种策略，都需要表态的辅助，从而使得上级政府了解自己的决心。但实际上能够晋升的只是少数，而且并不是所有的领导干部都将晋升作为目标与追求，有很多领导干部表现出晋升低期望。对于这样的领导干部来说，他们并不会采取积极主动的行为策略，而是会采取相对保守、被动的行为方式，即不追求最优政绩，只是完成上级指标，以避免失败代替创优争先。这就打破了传统的“晋升锦标赛”理论假设。由此可见，领导干部的行为是存在多元动机的，这也就使得领导干部表态显得更加复杂。
低晋升期望的领导干部是否也会表态呢？这是显然的，因为依附权力是政治生态中官员的自然选择。上级政府关注某一问题，表明该问题事关重大或者比较严重，需要下级政府的领导干部积极配合以促进问题解决，如果领导干部不表态，就是对上级政府的不配合、不服从，很有可能导致自身权力和职位的丧失。在这种情况下，表态成为地方政府领导干部自我保护的一种形式，其目的并不是突出自我、争取晋升，而更像是一种职业性的权威服从行为。
二、领导干部表态的类型选择与模式调整
根据上文分析，领导干部表态存在着不同动机，因此，在具体表现上也会呈现出不同类型，其具体类型选择是以制度弹性为标准的。制度弹性的大与小意味着领导干部自主权、制度灵活性的强与弱，在不同情境下，领导干部会选择不同的表态类型。
（一）严格执行型表态
在制度弹性较小时，领导干部会选择严格执行型的向上表态。这种表态的语境是中央政府出台政策与制度后层层下达，要求各级地方政府、各地区贯彻执行。严格执行型表态是地方政府领导干部对中央政府和上级政府政治支持诉求的一种积极回应，以鲜明的态度表明自身坚定的政治立场。弹性较小的制度也是关系国家根本性发展的制度，因此，严格执行制度也能够避免执行延误、自主决策失败等给地方领导干部造成的追责风险。严格执行型表态是最能直接反映表态这一政治现象的本质与特征的一种形式。地方向中央积极表态，这是坚持中国共产党全面领导、保证国家统一稳定的政治信号，是地方政府最应展现出的行为和态度之一，因此，严格执行型表态是一种最符合自上而下权力运行逻辑的政治行为。这种表态方式具有双重性。首先，对于地方政府领导干部来说具有积极性。一方面，正如上文所说，严格执行型表态降低了领导干部的政治风险；另一方面，严格执行型表态还能够为领导干部带来政治资源，有助于地方政府与中央政府和上级领导的良性互动，促进上级意志在地方政府的有效传播，同时，地方政府领导干部通过积极执行还能够获得上级领导信任，帮助自己获得非制度性晋升资源。其次，对于上级政府或者制度本身来说具有消极性。严格执行型表态容易出现泛化、口号化的现象，地方领导干部只是为迎合中央政府期望、获得上级领导认可而表现出良好的态度，但在实际执行中存在严重偏差。对于这种类型的领导干部来说，向上表态是一种被动行为，是出于中央权威与权力压力下的固定动作，并不是基于领导干部积极作为、勇于担当的主动性动机，因此，可能存在行动滞后于话语的状况。
（二）灵活协调型表态
在制度弹性较大时，地方政府领导干部可选择灵活协调型表态。这种表态的语境一般是某行政区域内出现问题或者事件，上级政府要求地方政府尽快解决。在这种情况下，领导干部要将具体问题与地方实际有效结合，制订有针对性的实施方案并推进问题解决。灵活协调型表态表明领导干部具有一定的自主性，这是上级授权的结果，也是解决地区实际问题的需要。但在享有自主权的同时，领导干部也承担着相应的责任与风险，这种压力促使领导干部真正展开行动。具体来说，领导干部灵活协调型表态可分为三种情况：第一种是主动表态，当政治生态比较紧张时，比如高压反腐、暗访巡视等，领导干部会主动表示自身廉洁从政的决心；第二种是被动表态，比如管辖区域内出现了严重事件，已经影响到政府形象时，领导干部不得不进行表态；第三种是主动与被动相结合，比如事件发生后，地方政府在自我反省的基础上向上级表明改进态度，展现出努力提升自身工作水平的决心。这三种形式往往混合出现在纵向政府关系中，是地方政府领导干部与上级政府交流的重要形式。
（三）竞争型表态
除了上述两种表态类型，还存在着一种表忠心、表功劳的竞争型表态，这种表态发生于严格执行表态和灵活协调表态之后，是领导干部以行动、政绩代替语言向上级展示的过程。并不是所有的领导干部均会展现出竞争型表态，只有那些符合“晋升锦标赛”理论、具有较强晋升动机的领导干部才会如此。当中央政府和上级政府部署任务后，这种类型的领导干部会迅速做出回应并积极展开行动，之后将工作业绩、履职成就等向上汇报，展现出自身的能力与水平。对于这种表态同样要一分为二地看待。正面来说，其有助于提升领导干部的工作动机，在一定程度上能够促进地区经济发展、社会治理；反面来看，这种表态往往带有一定的功利性，很有可能会导致形式主义、资源浪费等问题。
领导干部具体选择何种表态策略是由制度弹性决定的，而中央政府会适时调整制度弹性，所以，领导干部表态并非静态的，而是一种动态调整的过程。中央政府从顶层设计相应制度并要求地方政府严格执行时，地方政府只能选择严格执行型表态；当中央政府赋予地方自由裁量权时，地方即可选择灵活协调的表态方式，将上级制度与本地实际相结合。不管是完全执行还是部分执行，领导干部都会将地方政府的行动以政绩的形式反馈给中央政府，中央政府接收信息后进行检验性修正，并以此为基础权衡相关制度弹性，或继续保持低弹性，或加大弹性，地方政府领导干部再依据中央政府的集权或者放权调整与之相对应的表态类型。
三、领导干部表态与行为之间的一致性分析
表态只是一种语言表达，只靠表态是无法治理国家的，关键在于表态后领导干部的积极作为。那么，领导干部表态与行为之间是否一致？根据收益与成本的不同考量，也存在着几种情况。
（一）行为与表态完全一致
当地方政府行为收益高且成本低时，领导干部就会选择与表态相一致的行为策略。一致性行为的收益高，意味着制度推行既符合中央政府意图，又能够促进地方发展，即中央与地方之间的利益一致性是地方政府领导干部表态与行为一致的基础。中央顶层设计是站在全局视角，以实现国家和社会整体利益最大化为目标，有时这种利益诉求同样也符合地方政府的利益，这时领导干部会积极执行中央的政策、制度，贯彻上级意图，完成上级部署，在实现地方利益的同时，领导干部还能够将政策推行与政策效果作为政绩，表明对中央政府的忠诚，这些都能够成为领导干部晋升的资本。因此，严格执行能够同时为领导干部带来经济与政治上的双重收益，会成为其积极作为、主动担当的强大动机。地方政府领导干部采取与表态相一致的行为策略，还有一个重要原因是行为成本低。一种可能的情况是，中央政府在推行政策时会给予地方政府相配套的资源，比如项目制的实施，地方政府申请项目制成功后，会得到中央政府的财政拨款，这就大大降低了地方政府本身的成本投入。另外一种可能的情况是，行为实施所产生的效益要显著高于成本，是一种相对的成本较低，在这种情况下，地方政府领导干部也会选择主动作为的方式以赢得高额回报。
（二）行为与表态部分一致
制度弹性的存在使得地方政府领导干部拥有一定的自主权，能够根据地方实际灵活执行制度。灵活执行并不等同于打折执行，结合实际的灵活执行是治理创新的重要表现，因此，其是类似于行为与表态相一致情形的。本文所讨论的行为与表态部分一致，是指领导干部打折执行中央政策，只实施那些有利于自我的政策。从根本上来说，这是因为政策执行给领导干部带来的收益低而成本高，造成领导干部行为低动机，从而选择性地执行政策。领导干部行为与表态部分一致也存在两种情况。一是执行政策行为的收益较低且成本较低。领导干部总是期望利益最大化，更愿意将资源投入高收益项目。因此，当执行政策的收益较低时，领导干部会采取消极应对策略，即以“仔细研究”“因地制宜”等为借口，迟迟不展开行动，或者只是做一些表面文章来应付上级检查。二是执行政策行为的收益高且成本也高。相比前一种情况，这种情形下的领导干部有着更强的执行动机，政策执行带来的高收益会促使其主动行为，并会结合实际降低成本，但这是一种自利行为且不具延续性，当遇到收益低、成本低的政策时，领导干部依然会消极执行。根据上述分析，领导干部会以成本与收益的权衡作为行为选择的标准，通过选择性行为来实现自我或者地区利益的最大化。
（三）行为与表态完全不一致
表态具象化还存在着一种情况，就是成本高而收益低。在这种情况下，领导干部的行为意愿是极低的，他们表面上对中央政府和上级政府积极表态，但实际上阳奉阴违，属于典型的“说一套，做一套”。中央政府基于全局构建制度、制定政策，整体利益与局部利益之间可能是存在冲突的，即中央政府所期望的社会整体利益与地方政府实际利益之间有时会产生矛盾，这时地方政府为实现自身利益最大化，会选择与中央政府进行隐性对抗，也就是只说不做。这种情况与制度弹性正相关，即制度弹性越大，利益冲突越容易引发地方政府领导干部的不作为；与监督问责反相关，即当监督问责严格时，领导干部会迫于压力执行政策，当监督问责出现缺位时，即便是对于弹性较小的制度，领导干部也会选择不作为。领导干部不作为并不是完全不作为，而是将资源、精力等投入与地方利益相一致的行动上，在向上级汇报工作时也会选择以其他政绩代替，以掩盖其某项政策未执行的事实。
四、强化领导干部表态与行为的一致性
只有当领导干部的行为与其表态相一致时，才能够真正达到中央政府顶层设计的预期，规避领导干部的自利行为。为此，需要进一步强化管理与监督机制，提升领导干部的行为动机。
（一）科学界定政策弹性，促进中央与地方之间的利益平衡
正如上文所述，制度弹性直接影响着领导干部的表态选择与行为策略。如果完全是低弹性制度，就有可能造成地方的抵触情绪，且损害地方利益；如果完全是高弹性制度，中央政府的目标就难以实现。为此，要通过制度弹性的合理设定来维持中央与地方之间的动态平衡。第一，政治刚性与非政治弹性。有关政治立场的原则性问题，地方政府必须刚性执行，没有自主选择的余地。对于经济、文化、社会等方面的具体问题，中央政府可赋予地方政府一定的自主权，使其能够结合实际灵活实施。第二，目标刚性与行为弹性。中央政府设定的政策目标要求地方政府保证完成，但应允许各地区根据实际情况采取差异化的具体行为手段，做到因地制宜。第三，整体刚性与局部弹性。整体刚性是指国家与社会整体利益处于优先地位；局部弹性是指当中央与地方产生利益冲突时，地方利益应让位于整体利益，实现整体利益最大化。因此，即便是某项政策与地方利益相悖，为了保障国家全局性利益，地方领导干部也应积极执行，以大局为重。
（二）引导领导干部真实表态，以语言真实带动实际行动
表态的存在具有其逻辑基础，因此具备很强的必要性，这是上级传达意志、调动领导干部注意力的重要形式。基于此，应对领导干部表态进行规范与优化，保证表态的真实性并能对其行为起到引导作用。“高度重视”“及时回应”“有效整改”等是领导干部表态常用的话语，但一般情况下，上级不会去深究具体程度，这就为一些领导干部造假制造了可乘之机，以至于类似语言呈现出一种滋生蔓延的趋势，大大降低了其原本价值。中央政府对此类问题应给予充分重视，规范政府文本中的表态用语，提升表态的真实性。比如，对于领导干部表态要“有效整改”的，要求领导干部列出整改前后的相应数据并提供附证材料。这样能够减少官场中弄虚作假的现象，使领导干部将精力投入具体行动中，以积极执行为表态提供真实可靠的数据支撑，实现说到做到、做到说到的表态与行为之间的良性循环。
（三）重点考察领导干部行为，检验行为与表态的一致性程度
在很多情况下，话语表态与行为实施、政策执行与政绩汇报之间都是存在时间间隔的，中央政府以及上级政府需要对间隔时间中领导干部的具体行为和行为的持续性进行重点检测，保证领导干部对相关政策的贯彻实施。第一，强化对领导干部“说一套，做一套”情况的整治。通过定期巡视、不定期暗访等形式了解地方政府领导干部是否将表态真正转变为行动、是否存在光说不练的情况。对于发现的阳奉阴违现象，可先采取约谈、警告的形式督促领导干部尽快执行，如果被约谈的领导干部依然只停留在表态层面，则应给予其降职、取消晋升资格等惩罚。第二，加强对领导干部行为持续性的考察。“运动式治理”是一种经常出现的模式，即上级施压时积极执行，压力减弱时则打折执行。中央政府和上级政府要建立长期性、常态化的巡查机制，促进领导干部扎实工作作风的形成［1］，以长效机制解决相关问题，而不是只追求问题的一时解决。
（四）降低问责机制弹性，减少领导干部消极作为空间
问责是应对领导干部言行不一致、消极执行政策的有力武器，应通过问责机制刚性化减少领导干部阳奉阴违、光说不做的现象。第一，健全问责机制，减少领导干部议价空间。制度弹性是由多方面因素决定的，其中，制度自身的完善程度是关键因素。因此，要进一步完善问责机制，对问责程序与标准、问责主体部门、问责时限与力度等进行精准强化［2］，促使“有责可问”转向“有责必问”，增强问责的威慑力。第二，问责机制执行的再强化。制度的生命力在于执行，贯彻落实问责机制能够提升领导干部“说一套，做一套”的心理成本，杜绝其侥幸心理，从而有效提升其行为与表态的一致性。要进一步促进监督问责法治化，增强问责的刚性约束力，在此基础上加大问责与追责强度。问责机制开启后要保持持续性和连贯性，避免中途停止，确保问责权威，保障地方政府领导干部对中央政府和上级政府决策的贯彻执行。
参考文献：
［1］龚林涛.职责不清导致主体责任弱化怎么办：从“表态”到常态需抓实抓细抓日常［J］.中国纪检监察，2020（14）：24.
［2］孟庆东.“末位表态制”的异化及其矫治策略［J］.廉政文化研究，2019，10（6）：29-33.
[选自《领导科学》2021年7月（上）]
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责编：黑水