荷兰版本的“只租不售”——社会住宅
中国的地产市场进入改革和转型期,“只租不售”的形态,政府表态支持,部分地产企业也进入这种模式。
今天,不如来看看欧洲社会住宅最多的荷兰,如何做“只租不售”的房地产生意?
图片说明:荷兰依《住宅法》兴建的第一栋社会住宅(1909年完工),有独立房间与浴室,由工会组成的住宅法人兴建
▍社会住宅是什么?
社会住宅,源于都市化进程。住宅市场供需不平衡,中低所得者买不起住宅,政府为了解决由此引发的社会矛盾、政治冲突,扮演起住宅市场的调控角色,提供「只租不售」的社会住宅。
迄今,「社会住宅」业,已成为先进资本主义发达国家住宅政策的重要一环,社会住宅的占有比很高:荷兰34%、英国20%、丹麦19%、芬兰18%、瑞典18%、欧盟平均14%、美国6.2%、日本6.06%、香港29%、新加坡8.7%。
与此同时,在中国,社会住宅也已成为政府重要的施政目标。换言之,政府工作下阶段的课题不再是「要不要做」,而是「怎么做」的问题。
在工作中,执行主体绝对是关键。目前,社会住宅由政府直接兴建,然而,部分人会有所疑虑:为什么不交由效率更高的企业兴建?为何不引入市场机制,来减轻政府财务负担?
对于这样的疑虑,荷兰的经验可否为我们所借鉴?
▍荷兰社会住宅两大特点
全世界范围内,荷兰拥有最高的社会住宅比(住宅存量为32%,240万户)。其中,荷兰首都阿姆斯特丹的数据,更是惊人,截至2016年底,其社会住宅比例高达46%(19万户),并且这些住房分布平均,无论行经阿姆斯特丹何处,周围都必有社会住宅。
图片说明:阿姆斯特丹社会住宅分布,不同颜色代表住宅法人不同
除了社会住宅多这一特点,荷兰的社会住宅,还是由民间住宅法人(Housing Association)兴建,以及营运管理的。目前,全荷兰共有350个住宅法人,其中,阿姆斯特丹仅有9个,但是其经营规模,相对更大,不仅兴建、管理社会住宅,更是推动都市发展的重要角色。
▍住宅法人的社会基础
对于我们而言,荷兰的「住宅法人」,是一种不易想象、难以理解的组织。用最好理解的话说,就是「非营利开发商」的意思。
住宅法人不以财务获利为目的,其运作仍旧依循,不动产市场发展原则。同时,住宅法人还具有土地开发、建筑兴建、物业管理等权利。
住宅法人是怎么出现的呢?这就必须回到荷兰的历史中,来好好地理解。
16世纪开始,荷兰便有基于慈善目的,为弱势群体提供住房的组织出现,这些组织一般是教会,或者慈善团体。19世纪下半叶,大量工人阶级出现,逐渐发展出工会兴建劳工住宅的互助机制。
然而,这些教会、工会兴建的住宅,对于当时大量的住宅需求,可以说是杯水车薪。以阿姆斯特丹为例,从1870年至1990年,其人口翻至50万,出现了严重的住房短缺现象,多数工人阶级、底层弱势群体,只能居住在阁楼、地窖这类的恶劣居所。一系列社会矛盾、公共卫生问题,由此衍生。
图片说明:17世纪由慈善团体兴建的社会住宅
经过多年的抗议,荷兰终于在社会民主党(Socialist Party)的领导下,于1901年,通过了《住宅法》。法律保障了「居住权」,确立建立社会住宅,为重要的住宅政策,同时赋予政府相关的权利与义务。此后,一些以教会、工会为背景的团体,因获得法律的承认,而快速成长。
在《住宅法》的架构下,地方政府也可以应政策的需要,成立住宅法人组织。截止1922年,全荷兰共有1,350个法人,只是其规模较小。
▍战后大量补贴兴建
如今的荷兰住宅法人,成立于1950年之后。二战后,荷兰百废待兴,住宅量严重不足,为了满足正常供给,荷兰政府以大量预算,直接补贴住房,并积极引导住宅法人兴建社会住宅,俗称为「砖块与水泥」(brick and mortar)模式。
所谓「砖块与水泥」模式,就是政府通过廉价售卖土地,直接补助开发商的建设营运经费,同时为弱势群体提供租金,补贴社会住宅兴建成本,与租金收入的差距,以此让住宅法人得以有效运作。
在财政投入最高峰时期(以1970年为例),整个住宅补贴,占政府整体财政支出的12%。
图片说明:战后大量补贴兴建模式示意图
此时期的住宅法人,是公、私并存的,即除了民间住宅法人,还包括政府成立的公法人。公法人兴办的社会住宅,主要提供给弱势群体,如低收入租户、残障人士、单亲家庭等;私人法人兴建的住宅,则是依据政府提出的计划,优先服务于自己组织的成员入住(如工会会员)。
近来,住宅法人由教会、工会等机构,转型为具有一定规模的独立非营利组织(NPO)。到1990年为止,荷兰共有1,037个住宅法人,其中,公法人213个,私法人824个;社会住宅比例,亦从1950年的18%,上升至1995年的58%。
▍财务平衡,转型调整
虽然,社会住宅的数量猛涨,但荷兰政府的财政负担,日益沉重,其兴建的模式,也衍生出都市隔离的问题。例如,阿姆斯特丹在70年代开发的拜尔美米尔(Bijlmermeer)社区,其住户高达13,000户,由于都是弱势者在居住,导致这个社区的标签化严重,被人们所歧视;
无独有偶,以汽车为导向的城市规划,也让中产阶级不断迁移至郊区,使得市中心逐渐空洞、衰败。
所以,自90年代开始,荷兰的社会住宅政策,有了很大的转变。政策不再重点强调「存量」,更强调「住宅质量的提升」,并且要「推动各群体混居」。住宅法人也进入新的调整转型期,即推行住宅公法人的民营化,取消对住宅法人的直接补贴,改用融资协助、引入市场机制的办法,鼓励法人整改并扩大,成为专业的「非营利开发商」。
「融资协助」与「引入市场机制」的意思是:政府取消对住宅法人的直接补助,通过使用「社会住宅担保基金(WSW)」,以确保银行可以提供长期的低利融资。
在政府的许可下,住宅法人可以和普通开发商一样,兴建可获利的商品住宅,并借此交叉补贴其社会住宅事业,达到财务平衡。
图片说明:财务平衡转型调整示意图
在调整之后,1990年至2000年的10年间,公法人数量从213个,缩减至23个,总体住宅法人也从1,037个,下降至701个,其中,将近50%的住宅法人拥有超过1,000户的社会住宅,8.1%更是超过了10,000户。
由荷兰的历史可知,社会住宅由民间住宅法人兴建,其实是都市发展的结果,政府曾经也是其中重要角色。
▍权限紧缩,新挑战
要求住宅法人按市场发展,固然可降低政府的负担,但相对的,社会住宅则要面对「不动产波动」的风险,法人也要承受「与民争利」的批判。
2008年,金融危机爆发,爆发原因是住宅法人过度依赖房产出售的财务杠杆,造成财务危机,这严重打击了大众,对住宅法人的信任。
此外,欧盟鼓励房地产市场自由竞争,明确了国家与市场的界线,鉴于此,欧盟认定荷兰社会住宅的入住对象限制,过于宽松(超过欧盟认定的个人收入所得线),应予以限缩或提高租金。
同时,住宅法人接受政府低利融资、土地优先供给的优惠,但却有权利兴建商品住宅,普通开发商认为,这是不公平的,要求荷兰政府必须紧缩住宅法人权限,只允许其兴建社会住宅。
迫于压力,荷兰政府于2015年,通过了新的《住宅法》,要求住宅法人必须回到其社会住宅的核心业务上,就其所得的政府优惠,予以紧缩。
自2017年起,阿姆斯特丹进一步规范:新社区必须落实40%社会住宅、40%出租、20%出售的混居政策,其中,非社会住宅的部分,将不再享有相关融资的担保协助。
面对此情境,住宅法人只能采取减少支出、弹性供给、持续整合的办法,来应对政府新出的政策。
图片说明:阿姆斯特丹新西区的Kolekitbuurt社区再开发案例,由所在地的3个住宅法人(Rochdale、Stadgenoot、Eigenihaard)共同推动,结合民间资源,60%为社会住宅、20%出租、20%出售
▍中国可以借鉴荷兰的社会住宅么?
为什么社会住宅不交由效率更高的企业兴建?为何不引入市场机制,来减轻政府财务负担?
对比荷兰的情况,首先,中国并没有这样的「民间」社会基础。
试问,习惯于获利的开发商们,谁会愿意扮演这种“慈善机构”?
其次,现行的制度,欠缺对民间兴建社会住宅的支持。
以荷兰的经验来看,政府采用土地供给、经费补贴、融资贷款、弱势租金补贴等机制,来推动社会住宅产业发展,但是相较于我国,虽然《住宅法》里,有着鼓励民间企业兴建社会住宅的相关条文,但细究内容便知,其意义大于实质,仅仅停留在鼓励的层面上。
最后,则是政府在财政上的压力过大。
简言之,社会住宅是具有一定福利补贴性质的,所以其兴建、营运成本,无法通过收取租金,达成收支平衡。荷兰政府前期,采取直接对民间补贴的办法,但后来,政府开放权限,同意私人法人内部,可以交叉补贴;
回到中国,政府囿于财政压力,恐怕有心无力,无法做到直接补贴,而在当前房产结构与法规制度下,也无法实现开发商的交叉补贴。
所以,中国需要私人法人兴建社会住宅吗?
当然要,但是,理论要结合实际,在短期内,应仍然以政府兴建为主;之后,再通过修改法律,提出有诚意的鼓励机制,及财务协助优惠,让民间企业尝试兴建社会住宅,逐步让民间的住宅法人,茁壮成长。
或许真有那么一天,政府可以退居二线,把社会住宅交由民间企业来负责!
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鲁晓芙,财经作家,旅居欧洲。
中国经济已经国际化了,不了解欧洲,有时候,你就不了解中国。