【评谈】从“平度事件”看集体土地流转程序再设计

十八届三中全会关于“实现集体土地与国有土地同地同权、赋予农民财产权利”等方面的表述，让我们对集体土地流转带来的改革红利无限憧憬。但是，近期“平度血征强拆事件”的发生，着实给我们敲响了警钟。事件不仅昭示出改革红利的获得是多么艰难、代价是多么高昂。而且，事件本身暴露出的问题，让我们不得不重新设计集体土地流转在程序上孰轻孰重、熟先孰后。

事件的发生有一个大背景，也是一个承重的话题，就是继续推进土地制度改革在破题上的艰难。在未来相当长的一段时期内，集体土地仍旧必须在“符合规划和用途管制”的前提下进行流转。这其中，符合规划指的就是城乡土地利用实行不同的规划控制，而符合用途管制指的则是，国有土地和集体土地用途上的二元管制不能变，集体土地若想进入房地产市场，必须要走政府征收的程序。但是，实施规划和用途管制的权力掌握在地方政府的手中，这不仅意味着创造集体土地市场化溢价的权力（城乡规划）在地方政府，而且实现这种溢价的权力（土地征收）也在地方政府。因此，基于土地集约节约和保护耕地的土地规划和用途管制，其在政策上的任何探索（如本案中的“增减挂钩”），都有可能变异为地方发展经济和谋求自身利益的“合法外衣”，牺牲掉的则是农民的土地权益。

另一方面，即使集体土地征收补偿标准会提高，但仍旧在原用途（农业生产）若干倍的框框内“打转转”，依旧无法以市场价格作为标杆。因此，集体土地流转的主导权、政策上的解释权就必然掌握在地方各级政府的手中，也就无法真正实现“自主流转”“同地同权”“平等交换”。而不久的未来，我国新型城镇化将会如火如荼地推进，更多的农村集体土地将被纳入到城市化的大潮中，在信息极其不对称、谈判地位极其不平等、地方政府“以地生财”的饥渴丝毫没有缓解的情况下，想让“平度事件”成为个案似乎很难。

在“平度事件”中，对于严格执行征地程序，从山东省到青岛市，再到平度市，三级政府的国土资源部门有意无意的疏漏让人吃惊，直接导致了在征地合法性、安置补偿方案上，农民彻底丧失了知情权，以及申请协调和裁决权、行政复议权和诉讼权。在此过程中，我们看到的更多地是，政府雄心勃勃的发展规划、跨越式的城市化发展战略，以及上级政府对于规划和发展的支持，而并非是征地程序是否合法，更不是农民财产权利是否得到保障。当地官员拆迁动员会上的明确指示道出了这一潜规则，“不签协议不罢休，不腾房屋不收兵”，“为了发展，在个别工作程序上有点瑕疵、出点问题，市委、市政府绝不会追究大家的责任”。

在“平度事件”中，地方政府对于土地征收、拆迁补偿、土地出让等相关法律和程序在权威上、执行上的蔑视和规避到了无以复加的地步。而更令人惊奇的是，本应是村民利益代表的村委会主任，却成为杀害村民的幕后凶手，而被征地农民的生命在地方政府经济业绩、主政官员的经济利益面前，变得轻如鸿毛，更遑论对于村民土地权利的保障。产生这两个问题的直接原因就在于，实施城乡土地利用规划和土地用途管制的权力掌握在地方政府手中，集体土地征收补偿没有向市场价格看齐。

而地方政府之所以可以随意实施规划，随意实施用途管制来剥夺农民享有土地实际占有的权利、增值的权利，而补偿之所以没有向市场价格看起，根源就在于农民对于土地财产的权利没有落到实处。正如科斯所言，“清楚界定的产权是市场交易的前提。”在村集体治理结构严重扭曲，民主生活缺失，集体所有权所有者缺位的情况下，农村集体土地控制权实际落入村干部手中。在城镇化的过程中，集体土地入市溢价的这块肥肉摆在面前，而信息不对称、权力的不对等和法制保障的不力，事实上让这块肥肉完全落入到村干部的手中，并通过“平度式村干部”与房地产开发商的勾结瓜分，造成严重的分配不公、腐败盛行。值得注意的是，在城市化、经济增长政绩的诱惑下，上级政府也被基层政府俘获，农民对于的土地的权利更加难以保障，而向上诉求的渠道也被堵塞，“暴力式自救”的现象就必然会发生，基层社会面临着极其不稳定的局面。

因此，做实产权要先于流转、也优于流转，要让十八届三中全会提出的农村集体土地和城市国有土地“同等入市、同地同权、平等交换”真正落地，将农民对于土地的权利上升到财产的高度，这是推进集体土地流转改革的长效之策。甚至，为做实产权，即便在短期内暂停流转，也是非常必要的。若非如此，“平度事件”必然会再次上演。而且，土地权利落地了，集体土地产权虚置的问题也就改观了。有恒产者有恒心，也就有了民主生活的物质基础和激励，也就解决了“村干部”控制的问题，这是解决村集体治理结构扭曲的唯一途径。不然的话，“平度式村干部”既抓不完，也杜绝不了。

近日，不动产统一登记部际联席会议召开第一次会议。部际联席会议召集人、国土资源部部长姜大明在会议上的讲话，道出了建立这一制度的归结点，那就是“注重保护不动产权利人合法财产权，注重保障不动产交易安全，注重提高政府治理效率和水平”。对于基层广大农民土地权利的保障，亟待通过统一的登记来实现，这是整个不动产统一登记体系的底层基础。

长期以来，包括宅基地、耕地、集体建设用地在内的各类集体土地权属登记信息残缺和混乱的问题本身就非常严重，再加上内部人控制、权力不对等、信息不对称，土地在集体内流转或国有化征收过程中应有的合法程序流于形式，产权非法侵占问题非常普遍。以统一的不动产登记信息基础平台构建为契机，统一规划集体土地流转在审批、交易和登记信息上的规范，并实时互通共享和监督，这是做实产权的基础。短期内，在继续深化土地制度改革和征地制度改革难以获得实质性突破的情况下，这一举措是保护农民土地权利和向长效之策过渡的必要手段。

作者|李宇嘉 深圳市房地产研究中心