【建纬观点】浅析以“PPP+EPC”模式在建设公共停车场项目中的具体应用
上海市建纬（重庆）律师事务所高级合伙人、副主任
工程硕士、法律硕士
擅长房地产、建筑、公司、金融等诉讼及非诉讼法律服务。
根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》【财金（2014）76号】，PPP意即政府和社会资本合作模式，英文全称为Public-Private Partnership。
2014年9月21日，国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》【国发（2014）43号】，要求建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。要求建立规范的地方政府举债融资机制，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。确保在建项目后续融资，对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。
2014年9月23日，财政部印发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》【财金（2014）76号】，正式提出政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）概念和操作模式。
2014年12月2日，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，并随文下发《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，为PPP项目运作及合同内容作了相应规定。
2014年11月29日，财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》【财金（2014）113号】；2014年12月30日，财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》【财金（2014）156号】，制定下发《PPP项目合同指南》，加强对PPP项目合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直接失效的全过程管理。
2016年10月24日，国家发改委印发《传统基础设施实施政府和社会资本合作项目工作导则》，指出政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类，同时，PPP只能购买融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。
2017年3月12日，第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团第二次会议通过《第十二届全国人民代表大会财政经济委员会关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的审查结果报告》，全国人民代表大会财政经济委员会提出“加强政务诚信建设，鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目”，再次将PPP项目作为政府鼓励的经营模式进行推广。
2017年7月21日，国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域和社会资本合作条例（征求意见稿）》及其说明全文发布，该征求意见稿包括总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任以及附则共七章，50条。该征求意见稿规定了可采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目的条件；规定政府负有提供责任；规定PPP项目合作期限一般不低于10年，最长不超过30年；规定社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整；规定合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方的投资本金或者承担社会资本方投资本金损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。
2017年9月1日，国务院办公厅下发《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》【国办发（2017）79号】明确：鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目，加大基础设施和公用事业领域开放力度，禁止排斥、限制或歧视民间资本的行为，为民营企业创造平等竞争机会，支持民间资本股权占比高的社会资本参与PPP项目。
在2003年2月13日，中华人民共和国建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》【建市（2003）30号】中，规定了工程总承包的概念。工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行、竣工验收等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负责。
2016年5月20日，中华人民共和国住房和城乡建设部印发《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，进一步明确要求大力推进工程总承包、完善工程总承包管理制度、提升企业工程总承包能力和水平、加强推进工程总承包发展的组织和实施。
2017年12月26日，住建部建筑市场监管司发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿），标志着工程总承包时代的强势来临。
EPC即是设计+采购+施工总承包合同的简称，也称交钥匙总承包合同，就是把项目实施过程中的设计、采购、施工和调试四个阶段发包给一家建筑企业进行集成管理。总承包合同签订后，总承包商按照合同约定对项目的质量、工期、安全和造价等各项项目成功的绩效指标向项业主全面负责。在EPC（设计-采购-施工）总承包合同中，E（Engineering）不仅包括具体的设计工作，而且也可能包括整个建设工程内容的总策划、工程实施的组织管理策划，甚至可能包括项目的可行性研究等前期工作；P（Procurement）不仅指为项目投入生产所需要的专业设备、生产设备以及材料的选择和采购，同时也包括分包商的采购；C（Construction）施工管理，施工和核心内容是除了总承包商自身承建的工程施工组织外，需要对各类专业分包商的设计、采购和施工等工作进行协调和进度控制，还包括设备安装、调试以及技术培训等工作内容。
EPC工程总承包是一种新型的工程管理模式，与传统工程承包管理模式相比，其优势主要体现为能够将设计、采购与施工进行有效的结合，使得建设工程设计、采购、施工各个环节能够达到“无缝衔接”，可以节省投资、缩短建设工期、降低交易费用、消除项目实施各环节之间的冲突以及降低业主的建设风险等，从而促进项目施工各项工作的开展，减少障碍和损失，减少施工变化和索赔事故的发生，提高工作效率、工程质量和经济效益。EPC工程总承包已逐步成为发达国家工程建设管理的主流模式之一。（1）
工程总承包从设计-建造到交钥匙工程，再到BOT方式，项目的融资方式、组织模式和风险结构变得越来越复杂，项目管理模式搞定综合一体化的发展方向要求承包商改变“建完就走”的经营模式和思路。特许经营方式、BOT等新的工程采购模式和合约形式，反映了市场和社会的需求是一体化的交易方案，这种方案意味着需要将资产和服务在同一合约中做出约定和具体体现。
“ PPP+EPC ”模式，是指总承包商通过“PPP” 投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购等总承包的交钥匙工程，并且投资企业通过特许经营协议，获得相应回报，在约定周期后将设施移交给政府部门。（2）
近年来，我国EPC模式的运用相对成熟，EPC总承包商参与PPP项目能够取得经济效益，满足自身的发展需要。PPP＋EPC模式也得到了广泛应用。
停车难，是众多城市尤其是经济发达城市普遍面临的问题，随着我国城市化建设的广泛开展，停车难的问题将愈发普遍，亟待各地政府采取有效措施解决。城市老旧城区、医院、学校、旅游景区、轨道交通站周边、综合交通枢纽是城市停车的密集区域，在前述区域合理配置公共停车场，尤其是建设、配置集约化立体停车库，是解决停车难的有效方法。目前，杭州塘河新村、余杭塘路社区、北京通州北苑、北京空军总医院、北京中煤小区、北京潘家花园、南京中山路、上海虹储小区、武汉游艺路、武汉台北路、重庆两江新区等公共停车场建设，均取得了良好的社会效益和经济效益。
2014年11月26日，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》【国发（2014）60号】，对推进市政基础设施投资运营市场化提出明确具体的要求和部署，明确“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让-经营-转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本经营管理。”在该指导意见的附件中，进一步要求由住房城乡建设部、发展改革委负责，在2014年底，选择若干县城和重点镇推行试点，加大对市政基础设施建设运营引入市场机制的政策支持力度。
2014年12月17日，重庆市人民政府办公厅印发《重庆市人民政府办公厅关于鼓励投资建设公共停车场的指导意见》【渝府办（2014）45号】，指出按照“谁投资、谁受益”的原则，建立建全“投资-建设-经营”为一体的公共停车场市场化运作机制，鼓励引导社会力量积极参与共同停车场投资建设运营，有效缓解都市区（都市功能核心区和都市功能拓展区）“停车难”问题。
2015年8月3日，国家发改委、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、公安部、银监会联合下发《关于加强城市停车设施建设的指导意见》【发改基础（2015）1788号】，其明确规定：通过各种形式广泛吸引社会资本投资建设城市停车设施，大力推广政府和社会资本合作模式，鼓励企事业单位、居民小区及个人利用自有土地、地上地下空间建设停车场，允许对外开放并取得相应收益。
2016年3月19日，国家发展改革委办公厅发布《关于加快引发2016年停车场建设工作要点的通知》【发改办基础（2016）718号】；2016年2月25日，国家发展改革委在关于印发《加快城市停车场建设近期工作要点与任务分工》的通知【发改基础（2016）159号】明确指出：停车场是支撑现代城市发展的重要基础设施。加快停车场建设，增加有效供给，补强城市发展短板，解决居民停车难问题，是惠民便民的重大工程，也是当前改革创新、稳定经济增长的重要举措。在该发改基础（2016）159号通知中，进一步明确：推广采用PPP模式建设停车场。要求在2017年12月底之前，依据国家推进政府和社会资本合作（PPP）发展的相关政策与要求，各地尽快出台财政、税收、金融政策，在停车场建设领域大力推广采用PPP模式。结合停车场PPP项目特点，政府投入公共资源产权，采用放弃一定时期的收益权等形式保障社会资本的收益。
2016年1月4日发布，2016年3月1日起实施的《重庆市停车场管理办法》（重庆市人民政府令第299号），第八条规定，新建公共停车场建设用地以划拨方式供地。第十条规定，鼓励社会资本投资公共停车场；鼓励综合利用地下空间等资源建设公共停车场；鼓励建设机械式立体停车库等集约化的停车设施；鼓励通过旧房改造、功能性改造等方式新增公共停车场。第十五条规定，公共停车场申请备案应当提交的材料包括：（一）经营管理者基本信息；（二）使用权证明材料；（三）建设工程竣工规划核实确认书及附页；（四）建设工程竣工验收、消防验收合格证明；（五）停车场设施清单和交通组织图；（六）经营服务及安全管理制度、管理运营维护方案和应急处置预案。
2016年8月31日，中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国国土资源部联合发布《进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》【建城（2016）193号】，增建公共停车场的方式，包括利用自有建设用地地下空间、既有建筑屋顶、拆除部分既有建筑新建、既有平面停车场改加建等；停车场应符合的条件：日照、消防、绿化、环保、安全等。停车场供地：符合《划拨用地目录》的停车场用地，可采取划拨方式供地；对新建独立占地、经营性的公共停车场用地，同一宗用地公告后只有一个用地者的，可以协议方式供应土地。
综合利用地上、地下空间进行公共停车场规划建设，既有利于缓解停车难的问题，建设更加宜居的城市环境，又有利于促进土地的节约、集约利用，符合创新、协调、绿色、开放、共享发展理念。
2017年6月12日，重庆市人民政府办公厅印发《重庆市人民政府办公厅关于加强主城区公共停车场建设管理的通知》【渝府办（2017）14号】，进一步对公共停车的建设、土地供应、操作模式、收费政策以及智能化停车产业的发展做了细化和规定，促进重庆市公共停车场的建设和发展。
1、以“PPP+EPC”模式建设公共停车场，一般情况下，首先应由政府或社会资本提出PPP公共停车场项目建议，政府财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对PPP公共停车场项目进行评估筛选，确定备选项目。其中，城市老旧城区、医院、学校、旅游景区、轨道交通站周边、综合交通枢纽是城市停车的密集区域，市场需求强烈，是PPP停车场建设的重点适用范围。
2、政府财政部门（政府和社会资本合作中心）根据筛选结果，制定PPP公共停车场项目年度和中期开发计划。
3、对列入年度开发计划的PPP公共停车场项目，项目发起方按照政府财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料；其中，新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明河初步实施方案；存量项目应提交存量资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
4、政府财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展PPP公共停车场项目物有所值评价工作。“物有所值评”，是财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》【财金（2014）76号】确定的项目评估论证的理念和方法。2015年12月28日，财政部《关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知》，指出物有所值（Value for Money,VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。包括定性评价与定量评价。开展物有所值评价时，项目本机财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。2017年1月13日，财政部PPP中心发布《政府和社会资本合作物有所值评价指引》（修订版征求意见稿），规定主要评价指标包括：1）、定量评价，即通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本；2）、定性评价，即通过全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性、项目内资产相关度等七项作为基本评价指标。
5、县级以上地方人民政府负责PPP公共停车场项目评审、组织协调和简称督导等工作，成立PPP公共停车场项目实施机构（项目业主），编制PPP公共停车场项目实施方案。PPP公共停车场项目项目实施方案应当包括：1）、PPP公共停车场项目概况（主要包括PPP公共停车场项目基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等）；2）、PPP公共停车场项目风险分配基本框架（风险分配原则：项目设计、建筑、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担）；3）、PPP公共停车场项目运作模式（主要包括委托运营、管理合同、建设-运营、移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交、改建-运营-移交等）；4）、PPP公共停车场项目交易结构（主要包括项目融资结构、回报机制和相关配套安排等）；5）、PPP公共停车场项目合同体系（主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同、保险合同等等）。PPP公共停车场项目合同的核心内容主要包括合作各方权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等内容；项目合同中应明确PPP公共停车场项目资产的权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式以及风险分配结果等内容；应当明确PPP公共停车场项目合同的期限、项目回报机制、收费定价调整机制以及产出说明等；应当明确PPP公共停车场项目强制保险方案以及投资竞争保函（投标保函）、建设履约保函、运营维护保函和移交维护保函等履约保函；最后，还应当明确PPP公共停车场项目履约的应急处置、临时接管、提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对处理措施等内容；6）、PPP公共停车场项目的监管，主要包括履约管理、行政监管和公众监督等；7）、PPP公共停车场项目采购方式，应符合《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国预算法》等法律、法规的规定，并应结合PPP项目实际情况依法确定项目采购方式；具体采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。
6、PPP公共停车场项目经依法正式立项后，项目实施单位应委托招标咨询、代理机构根据工程项目起草招标文件、资格预审文件；根据《中华人民共和国招标投标法》，招标文件至少应当包括项目介绍、投标资格、基本合同条款、评标方式、业主的要求以及投标书格式等内容。
7、PPP公共停车场项目招标文件、资格预审文件编制完成后，应当公开发布PPP公共停车场项目招标文件或政府采购公告、资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门制定的媒体上发布；资格预审公告的内容，应当包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点等。PPP公共停车场项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保保证金缴纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。
8、EPC工程总承包商根据PPP公共停车场项目业主单位（项目实施机构）所发布招标文件要求，结合自身施工条件提供投标文件。投标文件至少包括商务投标书与技术投标书两部分。投标文件和投标报价是EPC工程总承包商对PPP公共停车场项目业主单位（项目实施机构）的要求、EPC工程总承包商对招标文件的分析与理解；EPC工程总承包商需要根据招标文件和PPP公共停车场项目业主单位（项目实施机构）的要求，向分包商、材料与设备供应商等进行相应的询价，并结合施工单位自身施工经验、施工成本、盈利目标以及预期的市场风险等准备投标文件。
9、EPC工程总承包商投标与报价完成后，PPP公共停车场项目业主单位（项目实施机构）根据EPC工程总承包商提交的投标文件、投标报价、施工组织设计等资料进行分析，择优选择符合要求的承包商，依法确定项目中标单位，并以书面形式通知EPC工程总承包商（含中标人和未中标人）。
10、EPC工程总承包商收到PPP项目中标通知书后，依法与PPP公共停车场项目业主单位（项目实施机构）签订PPP项目施工总承包合同，并对其详细的施工方案、资源与设备的供应方案进行设计；施工计划、设计应得到PPP公共停车场项目业主单位（项目实施机构）的审查和批准后方能具体执行。
EPC工程总承包的主要内容：
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规 划 设 计 |
采 购 |
施 工 管 理 |
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方案设计（设备、材料选型等） |
设备、材料采购、专业分包商的选择 |
土木工程施工（工期控制、多专业穿插计划、品质保证、安全控制等） |
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施工图及综合布置详图设计 |
设备订货及进场时间、储存管理等 |
设备安装、调试的计划管理 |
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采购与施工规划 |
施工分包与设计分包 |
绿化环保等 |
11、EPC工程总承包商应按照经PPP公共停车场项目业主单位（项目实施机构）批准的施工方案、设计文件落实、完成施工合同的全部内容，确保工程质量、工期等符合PPP公共停车场项目EPC工程总承包施工合同的约定。
EPC项目中业主和承包商的责任范围：
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项目阶段 |
业 主 |
承 包 商 |
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机会研究 |
项目设想转变为初步项目投资方案 |
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可行性研究 |
通过技术经济分析判断投资建议的可行性 |
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项目评估立项 |
确定是否立项和发包方式 |
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项目实施准备 |
组建项目机构，选定项目地址，确定工程承包方式，提出功能性要求，编制招标文件 |
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初步设计规划 |
对承包商提交的招标文件进行技术和财务评估，和承包商谈判并签订合同 |
提出初步设计方案，递交投标文件，通过谈判和业主签订合同 |
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项目实施 |
检查进度和质量，确保变更，评估变更对工期和成本的影响 |
施工图和综合详图设计，设备材料采购和施工队伍的选择、施工进度、质量、安全管理等 |
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移交和试运行 |
竣工检验和竣工后检验，接收工程，联合承包商进行试运行，特许经营期满后，接受工程 |
接受单体和整体工程的竣工检验，培训业主人员，联合业主进行试运行，修补工程缺陷，特许经营期满后，移交工程给业主 |
12、PPP+EPC工程总承包模式下，要求EPC总承包商具备强大的融资能力。EPC总承包商可以通过国内金融机构和国外金融机构融资，其中，国内金融市场融资的途径包括利用信托机构贷款、利用商业银行贷款、利用国内证券市场（包括股票市场和债券支持）融资、与其他单位合作进行联合承包、利用企业收购合并进行融资等；利用国际金融市场融资，包括利用这东方健双边贷款、利用国际金融组织融资、利用国际商业银行贷款、利用国际证券市场融资、利用国际租赁市场融资等多种方式；EPC总承包商可以根据自身资源进行有效整合，以获得项目承包所需的资金，确保EPC工程总承包项目的顺利推进和运营管理。
13、EPC工程总承包商按照EPC工程总承包施工合同的约定完成全部施工任务后，经过PPP公共停车场项目业主单位（项目实施机构）及其他相关单位验收合格后，交由EPC工程总承包方经营管理，ECP工程总承包商根据特许经营协议的约定获取经营、投资收益，并应在工程保修期内，对PPP公共停车场项目承担工程缺陷的维修责任；特许经营期限届满后，EPC工程总承包商将工程移交给项目业主单位。
最后，在PPP公共停车场的设计和建造过程中，应当充分结合、利用互联网、物联网先进技术和设备，设计、建设智能停车管理系统、停车信息共享系统、移动终端互联网停车系统以及互联网停车查询、预定车位、自动计费支付系统；充分适应新能源汽车的发展需求，在公共停车场合理配置、建设新能源汽车充电桩等配套设施建设；根满足民众自驾游、房车游的需求，合理建设、配置停车场房车营地等配套设施设备，以满足未来民众和经济发展的客观需要。
参考文献：
[1]《EPC工程总承包管理》，王伍仁编著，中国建筑工业出版社，2008年5月第一版。
[2]《建纬律师》所刊增刊第15期“工程总承包专题”，《PPP+EPC模式的法律风险及其防范》，上海市建纬律师事务所副主任、南京分所主任曹珊律师。
精彩回顾
◎【建纬观点】PPP+EPC项目中政府方投资控制风险以及应对策略