消防改革：国外经验对我国消防产品监督管理的启示
编著按：在2018年3月19日，中华人民共和国首位应管理部部长产生，原有的消防管理职责从公安部分离出来，归属到新的部门。中国消防开启了新时代!
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2011年我国监督抽查了建设工程消防产品10大类465件，抽样平均合格率为81.5％；2012年对我国13个省、直辖市的61家企业生产的61种有衬里消防水带产品进行抽查，合格率为86.9％；2013年对9个省、直辖市的56家企业生产的56批次消防应急灯具产品进行抽查，合格率为82.1％；2014年，对10个省(市)57家企业的57批次消防应急灯具监督抽查，合格率为84.2％，对11个省(市)53家企业生产的53批次的消防水带监督抽查，合格率为88.7％。从以上数据可以看出，我国的消防产品质量基本呈现出稳定转好趋势，但是作为关系公共安全的产品，这样的合格率远远不够。
如何有效地对消防产品进行监督管理并健全我国消防产品的质量保障体系，是目前消防产品行业急需解决的问题。从2014年9月1起我国消防产品开始实行强制性认证制度的市场准入，从现有的认证、型式认可和型式检验转化到强制性认证模式，这是我国消防产品监督管理进步的重要表现。但与国外相比，我国的消防产品监督管理还存在诸多问题与不足。
1 我国消防产品质量监督管理现状
1.1 法制体系不完善
我国消防产品相关的法制体系已初步形成了以《中华人民共和国产品质量法》(以下简称《产品质量法》)、《中华人民共和国认证认可条例》和《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)为龙头，以《消防监督检查规定》、《消防产品监督管理规定》、《消防产品技术鉴定工作规范》和《强制性产品认证管理规定》等法律法规为构架的法律体系。然而，目前的相关法律法规侧重于消防产品监督管理的条文不够具体，可执行性较差。
《消防监督检查规定》主要是针对消防总体情况及消防设施的完好性等，较少涉及对消防设施和消防产品的质量监督。对于专业性强的消防产品，需要到指定检测机构才能做出科学判断，而实际的消防执法过程中往往只对消防产品的指标性文件和一些基本性能进行检查，并不能有效发现消防产品的全部缺陷。
《消防产品监督管理规定》对消防产品的市场准人做了详细规定，但对消防产品质量的监督管理规定依然较为笼统，不够详细。从监督检查的实际效果看，一方面各级质监、工商部门在消防产品监督管理方面缺乏相应的管理经验和具体的管理办法，同时缺少专业的管理人员和专业设备，难以有效开展监督。另一方面，消防监督部门在使用领域发现的产品质量问题通报质监、工商部门后，案件往往由于取证困难、外地厂家违法行为难以查处等原因得不到有效的处理。公安消防机构在管理方面只起到一个配合和监督使用单位的职责，无法从根本上打击不合格产品、相比国外，我国的消防法律法规及消防产品标准的制修订工作相对滞后，一项标准可能使用十年以上，远远不能满足消防产品行业快速发展的需求。
1.2 缺乏专业的消防监督管理人员
现阶段，我国消防产品市场准入制度的管理机构．为公安部消防产品合格评定中心，指定的认证实验室为部属四个消防研究所。这几个机构承担了我国所有消防产品的强制性认证事项，但消防产品的后续生产、销售、使用等过程中的监督管理责任往往归属于各省、直辖市的消防部门。现实问题是各省、直辖市的消防产品监督管理部门的人员力量有限，不能完全开展消防产品监督管理工作，很难真正发现消防产品的质量问题。
我国消防部门人员实行的是“兵役制”而非“职业化”，负责消防产品质量监督管理的很多人员缺乏专业消防知识和相关法律法规学习，也没有经历专业培训，在消防产品质量监督管理过程中只是根据程序办事，难以判断消防产品质量。同时，消防产品的种类越来越多，科技含量也不断提高，产品的用材、功能原理比较复杂，仅依靠消防监督部门现场判定，很难判定出产品的优劣，而消防产品的使用量又特别大，很难全部进行监督管理。
另外，从全国消防监督人员的配置来看，一个县平均配备防火监督干部不超过4人，消防部门工作量大，人手不足，很难培养专业的消防产品监督人员。而且我国并没有委托机制，这就使得消防部门一人负责多个业务，难以把重心放在消防产品本身。
1.3 经费不足与检测资源匮乏
《产品质量法》明确规定产品的监督抽查，费用由国务院列入专项经费支出。我国的消防经费全部由政府财政支付，不同经济发展水平的地区，其消防经费投入的差距巨大。目前我国消防经费的分配机制还不完善，造成了消防产品检测机构的检测设施缺口很大以及人才引进严重不足，限制了监督管理以及检测工作的开展。
1.4 我国社会整体消防意识欠缺
消防产品作为专业性很强的产品，技术门槛高、研发投资大，很多中小企业并没有足够的资金与人才投人到研发中，往往冒用他人技术成果，生产的产品质量也难以保证。消防产品备而不用，用户平时很难发现产品的质量问题。此外，生产企业缺乏社会责任感，不能正确意识到隐患的社会危害性。
近几年，消防产品质量违规案件，已经从“地下黑窝点”生产销售无证产品，发展为正规企业靠齐全的证书做掩护，生产和销售偷工减料的伪劣产品。同时，不少使用单位片面追求经济利益，配备消防设施是为了应付消防机构的检查，在选用消防产品时主要是考虑价格，不注重质量，不少单位的消防设施无人员会操作，维护保养也不好，在火灾情况下无法实现其价值。
2 发达国家消防产品监督管理特点
2.1 美国
2.1.1 美国消防产品召回制度
目前，美国对消防产品的召回制度已经形成完整健全的体系。对于消防产品，如果不符合国家制定的消防产品标准或相关禁令，或者产品存在缺陷并可能造成人员伤亡的不正常危险情况，都属于召回产品范畴。美国对消防产品缺陷进行了详细分类，如设计缺陷、生产缺陷、指示缺陷、开发缺陷等。产品召回分为自愿召回和强制召回。自愿召回一部分由使用者投诉发起，大部分是消防主管部门通过监督管理发现问题而提起的召回。强制召回是指消防主管部门发现有缺陷的消防产品，依法强制生产商召回的措施。无论是自愿还是强制，法律都赋予了消防主管部门的监督权。美国消防机构一旦在日常监督管理工作中发现消防产品存在缺陷，就向美国消费品安全委员会报告，由美国消费品安全委员会通过规定的途径发布召回信息。
需要说明的是，美国的消防产品召回制度与产品认证制度相辅相成。产品是否存在缺陷是通过相关机构的技术认证作为判断依据，并在政府消防部门监督管理下进行召回。在对消防产品进行召回时，消防部门要求产品提供者承担全部或部分费用并承担相应法律责任。同时，在法律制度上为消防部门的监督管理提供依据，降低消防部门监督管理的成本与难度，形成了一体化的监督管理制度。
2.1.2 美国消防产品监督管理模式
在美国，消防产品标准由消防专家、社会机构(团体)共同研究讨论与制修订，之后通过政府认可后发布实施。
例如，在美国和世界都具有权威性的美国消防协会(NFPA)制定了一系列的消防产品标准，为美国消防产品监督管理提供了技术保障。
美国的日常消防产品、设施的监督管理由当地消防队负责执行，人员充足；从事消防产品监督管理的人员都接受过专业训练，具备消防产品检查、鉴定等专业知识，保证开展消防产品监督管理的专业性和可行性。
2.2 日本
日本《消防法》明确规定，专业的消防工作业务，可委托给具备相关资质的人员或机构协助完成，其中就包括消防用机械具和设备的检测、防火对象物的管理、消防设施和设备的强化监督等。要求日本从事消防工作的人员依法取得相应资格，如：消防设备士资格、防火对象物管理资格、消防对象物点检资格等。
日本消防社会团体非常多，如：日本全国消防协会、日本消防鉴定协会、日本火灾学会、世界义勇消防联盟等具有影响的团体。大量消防工作都依托于这些机构或组织。其中，日本消防鉴定协会负责消防产品的检测、鉴定、委托试验等业务，其作为政府资助的非营利性机构为日本的消防产品监督管理提供了专业的指导。这些资格制度以及权威的消防组织机构，构成了日本完善的消防产品质量监督管理体系。
2.2.1 日本消防专业资格制度
日本消防设备士制度于1966年实施，日本《消防法》规定消防设备士指具备对灭火设备、火灾报警设备、救助逃生设施等消防产品进行检测、施工、调试以及维护保养等能力的专业人员。消防设备士通过指定的考试取得资格证书，并根据不同级别开展业务。
日本《消防法》规定防火对象物的所有者应指定防火管理者和防火对象物检查资格者进行定期检查、监督管理。防火对象物管理者应由具备一定的学历、且具有消防监督管理工作经历的消防专职人员担任。
无论是消防设备士，还是防火对象物管理者，既可以是防火对象物工作人员，也可以委托相关机构具备资质的人员。日本《消防法》对相关的委托制度做了详细规定，保证消防产品监督管理工作的顺利实施。
2.2.2 日本消防产品定期点检报告制度
日本《消防法》规定了消防工作中实行定期点检并上报的制度，详细规定了点检人员资质、点检内容、点检周期、实施办法等内容。日本点检报告制度包括对消防设施的点检和消防对象物的点检。
点检制度实施人应具备消防专业资质，规定每半年对消防设备的运行、外观以及性能做一次点检，每年对消防设备进行综合全面点检。点检结束后，由责任者或管理者向消防主管部门报告，其中报告内容和报告时间均由相关法律法规做了明确规定。
在点检的基础上，日本消防部门会针对没有按时提交消防设备点检报告的和点检报告不真实的单位进行抽查点检。一旦发现问题，会依据相关法律进行处罚。日本消防产品定期点检报告制度由健全的法律法规作保障。消防部门可以依法落实监督管理制度，点检实施人可以依法对不合格消防设施的责任者进行处罚。该制度的实施是通过防火对象物所有者与消防技术机构签订相关合同而开展，既为消防部门监督管理提供专业力量，又保障了点检资质者的经济效益，使消防产品监督管理社会化。
3 我国消防产品监督管理的启示和思考
3.1 借鉴国外经验
3.1.1 建立消防委托制度
借鉴美国、日本等发达国家的消防监督管理社会化模式，通过完善我国消防协会体制系统，构建以消防协会为核心的消防委托制度。社会消防监督管理以政府消防部门为监督管理机构，以消防协会等社会团体作为委托机构，使社会团体承担更多的消防产品检测和监督工作。
结合我国现有的各省消防产品质监站和火灾实验室的建设，把消防产品的检测权利下放到各省。在发展消防委托制度的同时，加快把消防纳入社会保险系统，形成社会化的消防管理模式。
3.1.2 实施消防产品全程监控模式
通过完善消防产品监督管理的法律法规，把消防产品召回制度引人我国，并结合我国消防事业的特点形成我国的消防产品监督全程监控体系。明确消防产品在生产、销售、使用中各自的责任和义务，并对缺陷、假冒消防产品实行依法召回制度，明确生产、销售有缺陷、假冒消防产品企业的民事赔偿责任和法律责任。发动政府消防部门、社会团体、专业机构、中介机构、民众力量，形成全程的监控体系。
3.2 根据我国特点健全消防产品监督管理体系
3.2.1 完善消防产品身份信息管理
完善消防产品身份信息管理，在此基础上建立相关的法律体系、召回机制、保证消防产品的全程监督管理体系完整、有效、可靠。建立完善的身份信息管理系统后，要通过教育宣传使公众形成对消防产品这一类特殊产品的关注度，并提高公众的鉴别能力。建立消防产品数据
库，并与身份信息管理系统一起作为公众查询平台。同__时完善消防产品监督管理信息的发布与通报机制。
3.2.2 完善消防产品行业信用评价体系
一是通过立法明确消防产品行业信用评价工作的具体内容，从评价机构、评价资质、评价程序、评价指标、信用等级的发布等方面实现法制化；二是建立消防产品信用信息标准化数据库，并建立多部门协同合作机制；三是制定对消防产品的信用追溯与预警措施，建立对应的信用奖惩机制；四是加强消防产品行业的信用文化建设，促使整个行业的信用意识不断提高。
3.2.3 明确多部门协同合作机制
从法律制度上明确消防产品在审批、生产、销售、使用等各个环节的监督管理责任，形成健全、有效的监督管理体系。同时，公安消防部门应与质检和工商部门进一步协商形成完善的协同合作，既要保证相关信息的共享，又要相互发挥各自的优势资源一起形成对消防产品的无死角监督管理。
工商部门应严格生产、销售企业的信息登记工作；公安机关应逐步实现完善对消防产品生产和销售人员消防专业能力的培训工作；公安部门联合工商部门的年检制度制定消防培训合格检查评价制度；质监部门应发挥自身的资源优势联合公安消防部门开展常态化的消防产品
抽检制度。
3.3 消防法制、标准规范与教育宣传同步实施
通过法律调动社会力量共同开展消防监督管理工作。通过法律明确消防产品监督管理的责任，细化消防产品生产、销售人员的责任和义务，同时明确违反相关规定的惩罚。依据自上而下、逐级细化的原则构建我国消防法制体系。广泛吸收社会力量，共同制修订消防产品
的相关标准规范，使标准规范更具适用性与操作性。形成多元化的消防产品教育宣传，提高社会对消防产品鉴别的基本技能和投诉、举报不合格消防产品的意识。
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