行政处罚案件中法院对从重处罚决定的理解与适用|聚法案例
近期，因行政机关“顶格”处罚违规行为而引发的诉讼，得到了全社会的广泛关注和热烈讨论。2020年4月14日，市场监管总局决定对3家滥用市场支配地位实施垄断的原料药企业作出从重处罚，共计罚没3.255亿元。
《反垄断法》第四十七条规定，经营者滥用市场支配地位的，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。
在市场监管总局3笔处罚决定中，起主导作用的公司被处以2018年度销售额百分之十的“顶格”罚款，还被没收1亿多元的违法所得，合计罚没2.527亿元。自《反垄断法》2008年8月1日生效以来，首次有企业遭到“顶格”处罚。2020年12月15日，中国庭审公开网对该案的庭审情况进行了直播，相关视频的播放量近1.5万余次，足以表明全社会对该案的高度关注。
该案的争议焦点之一在于，被处罚的执法对象认为，“顶格”从重处罚的决定过重，可能导致执法对象因遭受巨额处罚而直接“死亡”。《行政处罚法》第三十八条没有对行政机关应当如何行使自由裁量权进行具体的规定。各个执法领域的特别法，一般会对自由裁量权作出高度概括的指引性规定。
如，《反垄断法》第四十九条规定，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑“违法行为的性质、程度和持续的时间等因素”。实践中，行政机关往往会结合自身履职实际，制定行使自由裁量权的基准或者指引，指导各级机关依法合规履职。但是，法院在审查行政机关从重处罚的决定时却未必会选择与行政机关采取相同的进路。实际上，司法实践中逐渐形成了一套体系完整、行之有效的判断方法，并为大多数法院所认可和接受。系统地梳理、总结司法实践中的通行做法，对于有效处理矛盾纠纷，提高司法裁判效率，确保“同案同判”，具有重要的现实意义。
根据相关领域是否存在规范行政机关自由裁量权的裁量基准，可以将法院对行政机关从重处罚决定的审查方式分为2种类型。不同的审查方式之中，法院对行政机关履行法定职责的判断方法和判断依据，各不相同。
（一）如果特定执法领域中尚未制定规范行政机关自由裁量权的指引或基准，那么法院通常会信赖行政机关的专业性和权威性。
只要行政机关决定的处罚金额在法定幅度内，并且，根据社会一般观念，行政政法案卷中的相关材料已经足以证明，执法对象从事了可以从重处罚的行为，那么，相较于执法对象的反对意见，法院倾向于信赖行政机关的专业意见并支持后者能够不存在明显违反逻辑和常识的论证过程。
如，2019年3月6日，某区市场监管局根据举报，对某眼镜店涉嫌未取得医疗器械经营许可证而销售第三类医疗器械进行了现场检查，并作出处罚决定，合计罚没款金额总计7.5万元。
执法对象认为，某区市场监管局以案涉金额7500倍的罚金作为处罚标准，“系滥用行政处罚权力，既不合情也不合理，明显过重”。
法院经审理认为，某区市场监管局提供的证据足以证实执法对象从事了未经许可从事第三类医疗器械经营的违法行为。根据《医疗器械监督管理条例》第六十三条第一款第（三）项规定，未经许可从事第三类医疗器械经营活动的，货值金额不足1万元的，并处5万元以上10万元以下罚款。法院据此认定，某区市场监管局决定的罚款数额在其裁量范围内，并无不当。
（二）如果特定执法领域中存在规范行政机关自由裁量权的指引或基准，那么法院通常会详细审查规“找法”“释法”和“用法”行为的准确性和适当性。
第一步，审查是否存在有效的裁量基准。《行政处罚法》第三条规定，没有法定依据的行政处罚无效。根据《立法法》第七十二条和第八十条的规定，在法律、行政法规尚未作出明确规定的情况下，国务院组成部门的部门规范性文件和地方政府规章均可以设定有效的裁量基准。
第二步，审查裁量基准的规定是否与法律、行政法规和部门规章等较高效力规范性依据的规定相冲突。如果裁量基准不符合上位规定，那么法院一般将按照不存在裁量基准的情况审查行政机关的决定。如，宁夏回族自治区原《环境保护厅自由裁量适用标准》的“说明”部分规定：“本裁量基准中所述的‘以上’包含本数，‘以下’不包含本数。”该规定违反了国家环保总局环发《关于环保处罚幅度规定中“以上”、“以下”是否包含本数问题的复函》（〔2000〕164号文件，部门规范性文件）的相关规定。法院没有根据宁夏回族自治区原《环境保护厅自由裁量适用标准》的规定，而是根据《中华人民共和国大气污染防治法》关于处罚数额区间的规定和国家环保总局《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》关于“从重处罚”的原则性规定，对行政机关的处罚决定进行了审查。
第三步，根据有效裁量基准的规定，审查行政机关的计算过程是否完整、准确。如，2019年1月23日，某市生态环境局认定，某公司在涉案检测时对5辆车未选择合适档位，涉案检验车速不符合标准要求；在涉案检测时对5辆车检验功率明显小于企业召回复检功率，可以判定该公司在涉案检验时未按照标准要求将油门置于全开位置，存在未按照标准规定的车速和油门进行监测即出具检测报告的违法事实。该市生态环境局决定，没收某公司对10辆机动车排放检验费共700元整，并处以35万元罚款。执法对象认为，对其违法行为的认定和处罚不符合主客观相一致的原则，处罚过重。法院经审理认为，《杭州市环境行政处罚裁量基准》第一条行政处罚拟处罚款额度计算公式中（二）特别公式第2条载明：“S1＝A+5×(N－1)。针对机动车排放检验机构的违法行为，S1为拟处罚款额度，A为法律规定的罚款下限，N为出具的虚假检测报告份数”。《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十二条规定，伪造机动车、非道路移动机械排放检验结果或者出具虚假排放检验报告的，生态环境主管部门有权没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下的罚款。法院认为，某市生态环境局在调查过程中取得的证据足以证明，执法对象出具了10份虚假检测报告。法院据此认定，给予执法对象罚款35万元的行政处罚，量罚适当。
二、程序性审查
（一）行政机关的行政处罚行为应当程序合法。《行政处罚法》第三条规定，不遵守法定程序的行政处罚无效。《行政诉讼法》第七十条规定，法院有权撤销或者部分撤销，并可以责令行政机关重新作出违反法定程序的行政处罚行为。实践中，法院会要求行政机关在作出从重处罚决定之前，按照规定进行现场检查（调查）、现场勘验、集体合议、处罚前告知和送达等程序。
（二）行政机关的行政处罚决定应当有充分的证据支持。《行政处罚法》第三十六条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。实践中，法院一般会要求，行政机关必须对足以支持从重处罚的违法事实，进行充分举证，并形成完整的证明链条。如，在认定某塑料制品厂涉嫌将生产产生的废水直接排放进入下游村镇水源河流时，当地环境保护局在现场检查过程中，通过现场勘察、采样笔录、现场检查拍摄照片视频的方式和委托第三方机构进行鉴定等方式对以下事实进行了取证：该塑料制品厂东南侧建设有3个沉淀池，其中，2个沉淀池及洗水池内贮存大量废水，厂区南边有2根塑料水管连接沉淀池、洗水池至红水河边，靠河边水管口有残留的墨黑色废水流出。该塑料制品厂利用2根塑料水管连接沉淀池、洗水池至红水河边，表面是抽红水河河水用作生产用水，实际是利用塑料水管进行直排废水。当地环境保护局委托第三方机构对某塑料制品厂设施塑料管内废水、沉淀池、西边水塘内废水进行采样监测，监测报告显示1＃塑料管内废水邻苯二甲酸二辛酯超标34倍；2＃南边沉淀池废水邻苯二甲酸二辛酯超标17.23倍；3＃西边水塘内废水邻苯二甲酸二辛酯超标5.13倍。法院经审理认为，基于当地环境保护局的举证，相关处罚决定认定事实清楚、证据充分。
（三）行政机关在作出行政处罚决定之前必须向执法对象进行充分的告知，并保障执法对象陈述申辩的权益。根据《行政处罚法》第四十一条的规定，除非行政机关妥善履行了告知义务和保障陈述申辩权益的义务，否则行政处罚决定不能成立。行政机关一般在《行政处罚事先告知书》等文书中，向执法对象告知拟从重处罚的法律依据以及陈述申辩、申请听证的权利。实践中，法院一般会要求行政机关向执法对象告知拟作出从重处罚决定的裁量基准和计算过程，并且对执法对象提出的陈述申辩意见进行有效的答复。特别是，根据《行政处罚法》第三十二条的规定，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
