观点：动物防疫法中的责令停业整顿，不全是行政处罚

浅析对不符合法定条件的养殖场

依法责令停业整顿的几个问题

郭栩兵

《动物防疫法》第98条第1项规定，“（一）开办动物饲养场和隔离场所、动物屠宰加工场所以及动物和动物产品无害化处理场所，未取得动物防疫条件合格证的”，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令改正，处三千元以上三万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，并处三万元以上十万元以下罚款。

上述“责令停业整顿”是否属于行政处罚？与本法107条、108条出现的“责令停业整顿”性质是否相同？

一、动物防疫法中的责令停业整顿是不是行政处罚

新旧《行政处罚法》中，都没有“责令停业整顿”。

实践中，国家烟草专卖局法规司在官网答复认为“责令暂停业务进行整顿，属于行政管理措施”，因不是终局性决定，无法认定为行政处罚。《公安部法制局关于责令停业整顿属于何种性质问题的批复》(公法〔2010〕484号)中明确，《娱乐场所管理条例》“法律责任”一章中规定的“责令停业整顿”是对违反有关规定的相对人做出的最终决定，属于可以独立适用的行政处罚。上述判断，似乎是从责令停业整顿是否为终局性决定的角度，来判断是否属于行政处罚。

笔者理解，“责令停业整顿”是否为行政处罚种类，应当结合行政处罚的定义和属性综合判断。行政处罚的定义为：“行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”其核心定义为“减损权益”“增加义务”和“惩戒”。

“停业整顿”从字面意思理解该词包含两个部分，一是“停业”，要求相对人停止生产经营，二是“整顿”，要求相对人改变不合法的生产经营状态，使之回复到法律法规规定的合法的状态中去。判断“责令停业整顿”是否属于行政处罚，应当结合行政处罚的定义和责令停业整顿的内容，进行综合判断，而不是不顾内容和实际情况，简单的、直接的下结论。

胡建淼认为，责令停产停业只有以合法的从业资格存在为前提，行政机关做出责令停产停业才是从限制或剥夺了生产经营权的角度体现出行政处罚的制裁性，因此认为具有行政处罚属性的“责令停止行为”必须以相对人事先取得合法从业资格为前提。 王贵松认为，责令停产停业是在责令改正的基础上扩大了改正的范围，“责令改正”针对的是违法行为，而“责令停产停业”则针对企业整个生产经营行为，不仅包括合法生产行为的改正，也包括合法生产行为的中断。因此并不能将“责令停业整顿”直接视为“责令停产停业”的表现形式，不能简单根据字面含义来确定其行为性质。

笔者赞成上述解析。《动物防疫法》98条第1项中的责令停业整顿，从主观上看，是“基于恢复目的”，而不是“威慑目的”；从客观上看，具有“恢复性”，而不是“惩戒性”。具体来说，就是责令当事人将生产经营行为停止下来，达到动物防疫合格条件的要求是使其本来违法的生产经营状态回复到原本应当达到的合法状态，不属于对相对人课以额外的义务，不是对相对人额外的制裁，对相对人来回复原状付出的成本和本应达到合法状态的成本基本相等。而108条中的“责令停业整顿”，针对的是符合开业条件，但在其经营过程中发生了违法行为，因此该条的“责令停业整顿”则属于行政处罚。

二、适用动物防疫法第九十八条责令当事人停业整顿的前提条件

根据《动物防疫法》98条第一项规定，其适用条件为：开办动物饲养场和隔离场所、动物屠宰加工场所以及动物和动物产品无害化处理场所，未取得动物防疫条件合格证的，且情节严重。

可见，在适用中，主体要件、行为要件和结果要件，缺一不可。主体要件，是指行为人是有关场所的开办者，实践中需要注意不要搞错对象。行为要件，是指未取得的动物防疫条件合格证。结果要件，是指前述违法行为构成情节严重。

这里的情节严重，一般是指从事相关活动期间，存在本条规定的违法情形，引发动物疫病或造成动物疫病传播扩散，或者影响动物疫情溯源、防控，或者多次从事上述违法活动等，均可以视为造成情节严重。对情节严重的违法行为，一般认为在处理过程中不能在对相对人做出的决定中简单表述为“责令停业整顿”，而应当明确告知要求相对人达到什么标准可以恢复生产经营。

三、责令当事人停业整顿的具体内容、期限和执行

具体内容。行政机关是否应当明确告知当事人停业整顿应当如何操作？例如将存栏种鸡做何种处理，是否需要清舍后严格按照《动物防疫条件审查办法》的规定办理动物防疫条件合格证以后方可从事动物饲养。由于该项“责令停业整顿”是新防疫法设定，在操作中还缺乏可借鉴经验，但是在处理本案的过程中，基于过罚相当的原则，适用停业整顿则要求执法人员必须对如何认定为情节严重进行调查取证，告知当事人具有陈述申辩的权利。同时，建议告知当事人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

整顿期限。有的观点认为，由于不同违法状态的整顿难度和情况不同，执法人员无法预知所需时间，因此限定一个相对较长的整顿期限，为充分体现补救性相对人提前整顿完毕的应该允许其提前恢复营业。笔者赞成这种观点。

强制执行。责令停业整顿以后，如果当事拒不执行如何处理，是否可以申请法院强制执行。

环境保护部针对福建省环保厅的请示曾经答复：责令改正决定属于具体行政行为的一种形式。当事人拒不执行环保部门下发的责令改正决定，环保部门可以申请人民法院强制执行。依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第86条至第91条对行政机关申请执行其具体行政行为的条件、程序、期限、要求作了具体规定。

审判实践中，有的法院认为对于责令停产停业等不作为内容的非诉行政执行案件不应受理。人民法院受理执行案件申请执行的文书应当具有给付内容，停产停业是一种消极的不作为不是诉讼意义上的给付。也有观点认为以责令停产停业等不作为为内容的具体行政行为具有可诉性，人民法院应当受理。理由是认为作为给付内容的行为可以是作为，也可以是不作为，给付义务不仅仅表现为物权的转移和债权的实现，还表现为要求被执行人为一定的行为。