政府预算绩效管理|预算法实施条例关于预算绩效管理规定的解读
预算绩效管理规定的解读
《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《条例》）于10月1日正式施行。《条例》贯彻落实党的十九大提出的全面实施绩效管理精神，遵循修订后的《预算法》要求，细化完善了预算绩效管理各环节有关要求，夯实了预算绩效管理的法律基础。今天，福建省财政厅绩效管理处二级调研员胡珊红就《条例》有关预算绩效管理的规定进行解读。
一、《预算法》首次将绩效写入法律，对预算绩效管理提出了哪些方面要求？
《预算法》第十二条规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。首次将讲求绩效提升到预算管理的原则之一，这体现了财政资金使用从注重投入向关注产出效果的转变。《预算法》规定了绩效目标管理、开展绩效评价、绩效评价结果应用，在预算编制、预决算审查等环节明确了预算绩效管理的要求，为预算绩效管理提供法律保障。
二、《条例》对预算绩效管理作了哪些规定？
《条例》在预算管理各环节细化完善了绩效管理有关要求，推动预算和绩效管理深度融合。一是明确全口径部门预算绩效管理制度。《条例》第五条规定，各部门预算应当反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排给本部门及其所属各单位的所有预算资金。按照推进预算和绩效一体化要求，该条同时明确了部门预算绩效管理范围，为实现“一个部门，一本预算，一份绩效”奠定基础。二是完善全过程预算绩效管理链条。在《预算法》已对绩效目标管理、绩效评价作出规定的基础上，加入绩效监控内容。《条例》第五十一条规定预算执行中，政府财政部门的主要职责包括组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价；第五十三条规定预算执行中，各部门、各单位的主要职责包括实施绩效监控，开展绩效评价，提高资金使用效益，定期向本级政府财政部门报送预算执行情况报告和绩效评价报告。三是进一步明确财政部门和各部门、各单位职责。《条例》第五十一条、第五十三条明确规定财政部门负责组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价，各部门、各单位负责实施绩效监控，开展绩效评价，进一步突出了各部门承担主体责任、财政部门进行组织和指导的职责定位。同时《条例》第七十三条规定“各级政府财政部门有权监督本级各部门及其所属各单位的预算管理有关工作，对各部门的预算执行情况和绩效进行评价、考核。”该规定赋予了财政部门预算绩效管理的监督、评价和考核权。四是硬化绩效约束。《条例》第十条规定，应当建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，设立的有关要求变更，或者实际绩效与目标差距较大、管理不够完善的，应当予以调整。第二十条规定“绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据”。同时，按照《中共福建省委福建省人民政府印发<关于全面实施预算绩效管理的实施意见>》要求，向同级人大报送重要绩效目标、绩效评价结果，并积极向社会公开。五是提出建立项目库及入库评审机制要求。《条例》第四十一条指出：“各级政府应当加强项目支出管理。各级政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定开展预算评审。项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。”建设项目库、建立健全项目库制度是全面实施预算绩效管理的有力抓手。事前评估是项目入库评审的重要实现形式，该条为事前绩效评估奠定法律基础。
三、省级从编制2021年预算起正式实施零基预算改革，在这个过程中，事前评估作为项目立项的第一道绩效关口该如何进行？
一是确定评估对象。省级部门应对新出台或到期（包含视同到期）需要延续等新增重大政策和项目开展事前绩效评估，作为申请设立新增重大政策和项目的必备要件。二是明确评估内容。省级部门是组织开展事前绩效评估工作的主体，根据部门战略规划、事业发展规划、项目申报依据等内容，结合项目审批立项、可行性研究、预算评审等进行评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性以及财政支出有效性等。省级部门要拟定工作方案、组成事前绩效评估组，可根据政策和项目的内容聘请专家或引入第三方中介机构。三是提交评估材料。省级部门在向省政府、省财政厅提交资金申报材料时，应一并提交事前绩效评估有关材料，包括《省级财政专项资金事前评估绩效目标申报表》《事前绩效评估情况表》《事前绩效评估报告》等。四是注重结果应用。事前绩效评估结果必须结论清晰，明确支持、部分支持和不支持的具体政策和项目，材料必须完备。省级部门和省财政厅应当及时整理、归纳、分析、反馈事前绩效评估结果，并将其作为申请、安排预算和改进管理的重要参考依据。
四、绩效目标设置应该注意什么？
一是预算部门应在编制年度预算时设立专项资金绩效目标。所有已立项的省级清单管理项目（含省对下转移支付支出）、部门业务费以及由省级统筹安排使用的中央专项转移支付补助资金，应对照省委省政府和上级部门工作任务，同步编制年度绩效目标。在年度执行过程中应将绩效目标进一步细化至区域或项目，随资金指标文件同步下达。二是绩效目标所涉及的指标应当清晰反映专项的预期产出、效益以及满意度。绩效目标要与任务数相对应、与资金量相匹配。经财政部门审核后随同部门预算一并批复。一级指标包含产出指标、效益指标和满意度指标，每个一级指标均需设置二级和三级指标，不可空缺。产出指标包含数量、质量、时效、成本等指标，至少设置数量指标和质量指标，衡量专项主要工作业绩和质量标准。效益指标从经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响，满意度指标从服务对象满意度等方面进行细化。三是绩效指标定量和定性相结合。各项指标的目标值应尽可能量化，如无法量化，应有具体的考核或衡量标准。
五、绩效监控具体操作应注意什么？
一是要明确责任主体。省级部门是实施绩效监控的主体，牵头负责组织本部门绩效监控工作，指导和监督所属单位开展绩效监控，按照“谁支出、谁负责”的原则，省级部门及其所属单位负责开展预算绩效日常监控，定期对绩效监控信息进行收集、审核、分析、汇总、填报，对标绩效目标、预算执行进行预警分析，对偏离绩效目标和发现项目管理问题的，分析原因并及时采取纠偏措施，促进绩效目标实现，配合省财政厅开展重点绩效监控，按照省财政厅要求及时汇总上报绩效监控结果，并加强绩效监控结果应用。二是要定期实施。省级部门每年应至少集中实施两次绩效监控，上、下半年各一次，并有重点选取部分项目点开展实地核查，及时反馈绩效监控中发现的预警事项和问题，不断完善绩效指标预警值设置。三是要注重结果应用。将绩效监控结果作为完善项目管理、预算拨付和以后年度预算安排和政策制定的重要依据，并结合绩效评价和事前绩效评估结果，与预算安排相挂钩。
六、财政部印发的《项目支出绩效评价管理办法》对绩效评价提出了哪些要求？
一是明确评价主体。绩效评价分为单位自评、部门评价和财政评价三种方式。单位自评是指预算部门组织部门本级和所属单位对预算批复的项目绩效目标完成情况进行自我评价。部门评价是指预算部门根据相关要求，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和方法, 对本部门的项目组织开展的绩效评价。财政评价是财政部门对预算部门的项目组织开展的绩效评价。单位自评应由项目单位自主实施，即“谁支出，谁自评”。部门评价和财政评价应在单位自评的基础上开展，必要时可委托第三方机构实施。二是明确评价范围、对象和内容。绩效评价范围涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的所有项目支出。政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）项目、政府购买服务、政府债务项目等绩效评价可参照执行。单位自评的对象包括纳入政府预算管理的所有项目支出。部门评价对象优先选择部门履职的重大改革发展项目，随机选择一般性项目。原则上应以3年为周期，实现部门评价重点项目全覆盖。财政评价优先选择贯彻落实党中央、国务院重大方针政策和决策部署的项目，覆盖面广、影响力大、社会关注度高、实施期长的项目，对重点项目应周期性组织开展绩效评价。三是明确评价指标体系。单位自评指标是指预算批复时确定的绩效指标，包括产出、效益、满意度等，指标的权重由各单位根据项目实际情况确定。预算执行率和一级指标权重统一设置，同类项目绩效评价指标和标准应具有一致性，明确规定了评价结果等级划分标准，方便评价结果相互比较。财政和部门评价指标应全面反映项目决策、项目和资金管理、产出和效益，指标的权重根据各项指标在评价体系中的重要程度确定，应当突出结果导向，原则上产出、效益指标权重不低于60%。同一评价对象处于不同实施阶段时，指标权重应体现差异性。四是明确评价标准和方法。绩效评价标准通常包括计划标准、行业标准、历史标准等，用于对绩效指标完成情况进行比较。单位自评采用定量与定性评价相结合的比较法，总分由各项指标得分汇总形成。财政和部门评价的方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法等。五是明确评价结果应用。部门和单位应切实加强自评结果的整理、分析，将自评结果作为本部门、本单位预算安排、完善政策和改进管理的重要依据。对预算执行率偏低、自评结果较差的项目，要单独说明原因，提出整改措施。各级财政部门、预算部门应当按照要求将绩效评价结果分别编入政府决算和本部门决算，报送本级人民代表大会常务委员会，并依法予以公开，自觉接受社会监督。
七、如何保证绩效评价结果得到应用？
一是多渠道披露信息。省级部门应将绩效结果录入预算绩效管理信息系统，建立完善预算绩效管理结果档案库；按要求主动将绩效结果向上级主管部门、省政府、省人大等报告；及时将影响财政资金配置效率和使用效益等的问题情况反馈给有关部门；主动向社会公开与本部门相关的预算绩效管理信息；将绩效目标与年度部门预算同步公开，将绩效评价结果与年度部门决算同步公开。二是多方位挂钩。省级部门和财政部门综合运用事前绩效评估、绩效运行监控、绩效评价等绩效结果，在项目立项、预算编制、预算执行、决算等环节，将绩效结果与预算安排、政策调整和管理改进等内容挂钩。将巡视、巡察、审计、自评复核、有关监督检查等与预算安排、政策调整和管理改进挂钩。三是多形式监督。绩效结果监督问责，主要包括整改、考核、奖惩、通报和问责等形式。通过建立省级部门绩效管理工作考核和奖惩机制，责令预算绩效管理工作推进不力的部门整改，及时反馈整改情况。向有关部门通报绩效运行监控、单位自评和部门评价复核、绩效考核等情况。对存在严重问题的部门和单位及其责任人追责问责。对财政违法行为，依照有关规定追究责任。
来源：福建省财政厅网