安全生产法的演变及其解读

2021年第三次修正的安全生产法将于2021年9月1日起施行。安全生产事关经济社会高质量发展，事关人民群众生命财产安全。各级党委政府务必把安全生产摆到重要位置，统筹发展和安全，坚持人民至上、生命至上，树牢安全发展理念，严格落实安全生产责任制，强化风险防控，从根本上消除事故隐患，切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处。本文意在回顾安全生产法的演变。

1.安全生产法及其三次修正

随着改革开放的深入，安全与生产的内涵及其关系不断演变，安全事故的频次、性质及其危害程度也不断变化，不仅需要一部安全生产法给予规定，且要求安全生产法适应新形势的要求，于是，2002年出台实施安全生产法，随后进行3次修正。

1）2002年公布实施。2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2002年11月1日起实施。

2）2009年第一次修正。根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议关于《关于修改部分法律的决定》第一次修正，2009年8月27日起实施。

3）2014年第二次修正。根据2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》第二次修正，2014年12月1日起实施。

4）2021年第三次修正。根据2021年6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》第三次修正，2021年9月1日起施行。

2009年和2014年的两次修正重点在于加强生产安全事故的预防和减少；2021年的第三次修正的重点在于进一步压实各方安全生产责任，有效防范化解重大安全风险，突出“系统治理”“依法治理”“综合治理”“源头治理”，适应新发展阶段、新发展理念、新发展格局对安全生产提出的更高要求；2018年党和国家机构改革方案将原国家安监总局的职责划入应急部，需要通过修法对原来的法定职责进行修改。

2.安全生产指导思想的演变

安全生产指导思想的演变是如何处理安全与生产这对矛盾的写照。2014年安全生产法第二次修正前，安全生产的指导思想是“安全生产”管理，侧重在“发展生产，繁荣经济”“从生产出发，为生产服务”“安全和生产要同时搞好”“抓安全，促生产”，为搞好生产提供安全保障，关心点是劳动保护。

2014年安全生产法第二次修正后，安全的内涵从劳动保护深入到人的保护，安全的外延从生产扩展到生产生活，安全生产的指导思想演变为“安全发展”管理，侧重“以人为本”“安全发展”“系统管理”“综合治理”，关心点是经济社会的安全发展。

2021年安全生产法第三次修正时，进一步强调以人为本，要坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。

3.安全生产方针的演变

1）从劳动保护方针到安全生产方针

在安全生产法出台前，安全生产概念都是围绕安全与生产的关系展开，而且，重点在劳动保护。1952年12月，第二次全国劳动保护工作会议提出“生产必须安全、安全为了生产”的安全生产相统一的方针；1987年1月26日，我国第一部《劳动法（草案）》写进“安全第一，预防为主”的劳动保护工作方针；1989年党的十三届五中全会的决定提出'安全第一，预防为主’的安全生产方针，从此，“安全第一，预防为主”作为安全生产的基本方针确立下来。

2）安全生产法确立安全生产方针

2002年，安全生产法出台实施，确立“安全第一、预防为主”作为安全生产方针的法律地位；2009年安全生产法第一次修正时保留此安全生产方针。2005年党的十六届五中全会把“综合治理”充实到安全生产方针之中，这反映了当时我国安全生产工作面临着多种经济所有制并存，而法制尚不健全完善、体制机制尚未理顺，以及急功近利的只顾快速不顾又好又快的安全、环境、质量等科学发展要求的复杂局面；2014年安全生产法第二次修正时把“综合治理”写进法律，2021年安全生产法第三次修正时保留。至此，安全生产方针演变为“安全第一、预防为主、综合治理”。

3）安全生产方针解读

安全是生产、发展的先决条件和追求目标，一切经济社会活动须将安全放在第一位，高度重视安全生产，并采取一切可能的措施保障安全，防止一切可能防止的事故。执行“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，是一项法定的义务、法定的责任，是在法律面前必须严肃对待的大事，是要依法坚持的长期方针、基本方针。

安全第一，就是在生产经营活动要把安全放在首位，确保安全的前提下实现生产经营目标，体现“生产必须安全，安全为了生产”安全生产相统一的方针。

预防为主，就是要采取一切措施防患于未然，把预防措施置于各项安全生产措施的主导地位。（1）新改扩项目的劳动保护设施、消防设施、生态环境保护设施等安全保护设施必须与主题工程同时设计、同时施工、同时投产；（2）采用先进工艺、技术、设备，适时更新换代，提高安全生产的硬件水平；（3）加强管理，尤其要强化特种作业管理，加强数字技术在安全生产上的应用，把安全工作作为规划、计划、规范、检查、考核和评比的重要内容与生产经营的同类活动同时布置，消除事故隐患；（4）加强安全生产教育和特种作业人员培训，提高全员安全生产意识和防灾、减灾、消灾能力；（5）政府部门加强监督检查。

综合治理，就是综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，从发展规划、行业管理、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训、安全立法、激励约束、企业管理、监管体制、社会监督以及追究事故责任、查处违法违纪等方面着手，解决影响制约安全生产的历史性、深层次问题，建立安全生产长效机制。

预计随着经济社会的进一步发展，安全生产方针将朝“安全第一、预防为主、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”演变。2021年安全生产法第三次修正，尽管没有明确提出“系统治理”“依法治理”“源头治理”，但包含了这些治理方式，如“坚持中国共产党的领导”“从源头上防范化解重大安全风险”“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。

4.安全生产法第三次修正案解读

安全生产法第三次修正案涉及五个方面共42条，约占原条款的1/3，修改力度大、涉及条文多。

修正案把保护人民生命安全摆在首位，进一步强化和落实生产经营单位主体责任，要求构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系；进一步明确地方政府、应急管理部门和行业管理部门相关职责；进一步加大对安全生产违法行为处罚力度，提高违法成本。

修正案明确了平台经济等新兴行业、领域的安全生产责任，加强安全生产监督管理，依法保障从业人员安全。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。

1）贯彻新思想新理念

坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，从源头上防范化解重大安全风险。这对于坚守红线意识、进一步加强安全生产工作、实现安全生产形势根本性好转的奋斗目标具有重要意义。(第三条)

2）落实中央决策部署

建立安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。要求生产经营单位要定期组织开展风险辨识评估，严格落实分级管控措施，防止风险演变而引发事故，重大事故隐患排查治理情况要及时向有关部门报告，使生产经营单位受监管部门和本单位职工的双重监督，确保隐患排查治理到位。(第三十八条、第九十八条、第九十九条)

推进高位行业领域强制实施安全生产责任保险制度。矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产八类高危行业领域的生产经营单位必须投保的规定。安全生产责任保险的保障范围，包括本企业的从业人员和第三方的人员伤亡与财产损失，以及相关救援救护、事故鉴定、法律诉讼等费用；而且，安全生产责任保险具有事故预防的功能，保险机构必须为投保单位提供事故预防的服务，帮助企业查找风险隐患，提高安全管理水平。国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险。(第四十八条)

建立安全生产公益诉讼等制度。规定因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。

3）健全安全生产责任体系

明确安全生产工作坚持党的领导，提出要建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的工作机制，进一步明确了各方安全职责。(第三条)

国务院和县级以上地方人民政府应当建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中的重大问题。各级政府安全生产监督管理部门实施综合监督管理，有关部门在各自职责范围内对有关“行业、领域”的安全生产工作实施监督管理。各级安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门作为行政执法部门，依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行法律、法规、国家标准或者行业标准的情况进行监督检查。(第八条、第九条、第六十二条)

各级人民政府加强安全生产基础设施和监管能力建设，所需经费列入本级预算；国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门在各自的职责范围内实施监督管理；县级以上各级人民政府组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制安全生产权力和责任清单，公开并接受社会监督；乡镇人民政府和街道办事处，以及开发区、工业园区、港区、风景区等，明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责。

推进安全生产标准化建设。结合多年来的实践经验，新法在总则部分明确生产经营单位应当推进安全生产标准化工作，提高本质安全生产水平。(第四条)

生产经营单位全员安全责任制，进一步压实生产经营单位的主体责任，尤其是强化了有关负责人的法律责任。生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责，其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。生产经营单位每一个部门、每一个岗位、每一个员工，都不同程度直接和间接影响着安全生产。生产经营单位应当关注从业人员的身体、心理状况和行为习惯，加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉，严格落实岗位安全生产责任，防范从业人员行为异常导致事故发生。

完善事后评估制度。负责事故调查处理的国务院有关部门和地方人民政府应当在批复事故调查报告后一年内，组织有关部门对事故整改和防范措施落实情况进行评估，并及时向社会公开评估结果。

4）强化新问题新风险的防范应对

要求餐饮等行业使用燃气的生产经营单位安装可燃气体报警装置，并保障其正常使用。要求矿山等高危行业施工单位加强安全管理，不得非法转让施工资质，不得违法分包、转包。要求安全评价、认证、检测、检验等第三方机构实施报告公开制度，不得租借资质、挂靠、出具虚假报告。同时，对于新兴行业领域，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门进行监督管理；强调建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行法定安全生产义务。

明确生产经营单位安全生产管理机构、人员的设置、配备标准和工作职责。矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员，将其他生产经营单位设置专门机构或者配备专职人员的从业人员下限由300人调整为100人；规定安全生产管理机构以及管理人员的7项职责，主要包括拟定本单位安全生产规章制度、操作规程、应急救援预案，组织宣传贯彻安全生产法律、法规;组织安全生产教育和培训，制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为，督促落实本单位安全生产整改措施等；明确生产经营单位作出涉及安全生产的经营决策，应当听取安全生产管理机构以及安全生产管理人员的意见。(第二十一条至第二十三条)

明确劳务派遣单位和用工单位的职责和劳动者的权利义务。生产经营单位应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训；劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训；被派遣劳动者享有本法规定的从业人员的权利，并应当履行本法规定的从业人员的义务。(第二十五条、第五十八条)

推行注册安全工程师制度。危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作，鼓励其他单位聘用注册安全工程师；建立注册安全工程师按专业分类管理制度，授权国务院人力资源和社会保障部门、安全生产监督管理等部门制定具体实施办法。(第二十四条)

5）加大对违法行为的惩处力度

对安全生产领域“屡禁不止、屡罚不改”的问题作出一系列有针对性的规定，大幅度提高违法行为的处罚力度。

（1）罚款金额更高。事故罚款由2014年修正案的20万元至2000万元，提高至30万元至1亿元；对事故单位主要负责人的罚款数额由年收入的30%至80%，提高至40%至100%。对特别重大事故的罚款，最高可以达到1亿元。

（2）处罚方式更严。违法行为一经发现，即责令整改并处罚款，拒不整改的，责令停产停业整改整顿，并且可以按日连续计罚，甚至依法吊销有关证照，对有关负责人实施职业禁入。

（3）惩戒力度更大。采取联合惩戒方式，最严重的实施行业或者职业禁入等联合惩戒措施。规定负有安全生产监督管理职责的部门应当加强对生产经营单位行政处罚信息的及时归集、共享、应用和公开，对生产经营单位作出处罚决定后七个工作日内在监督管理部门公示系统予以公开曝光，强化对违法失信生产经营单位及其有关从业人员的社会监督，提高全社会安全生产诚信水平。通过“利剑高悬”，有效打击震慑违法企业，保障守法企业合法权益。