民办养老机构面临的困境与发展策略
随着人口老龄化的到来，养老服务需求日益旺盛。发展民办养老产业是创新建设养老服务体系、增加养老服务供给和提升养老服务质量、实现社会资源优化配置的有效途径。当前环境下，民办养老机构面临着政府支持力度不足、社会公信力低、申办要求高、责任风险大、资金压力大、竞争压力大、员工队伍建设难等困境。从外部视角促进民办养老机构发展的具体策略，包括：政府要加大政策支持、优化公办和民办养老的市场结构、创新监督管理机制、构建社会支持体系、积极推进养老服务业员工职业化进程等。
社会对民办养老机构的信任度普遍较低。一是因为中国传统的孝道思想使得许多普通家庭难以接受机构养老的方式，二是因为媒体对小概率事件（如民办养老机构虐待老人、安全事故、医护纠纷等）的报导和炒作导致民众对养老服务机构的信任度降低。与公办养老机构相比，民办养老机构承担的不信任和污名化更加严重，因为大多数民众认为民办机构开办的目的就是为了赚钱，他们无意或有意的否定民办养老机构的半公益性质，而政府、社区、医院开办的养老机构由于政府经营主体的身份而备受信任。即使民办养老机构和公办养老机构的设施条件、服务水平相当，在定价相同甚至民办机构价格更低的情况下，老年人及其家庭仍倾向于选择公办机构，有的老年人宁愿等待也不愿意入住民办机构，导致了民办养老机构的入住率和床位利用率较低。
调查发现，市场上还存在着不少无证经营的养老机构，它们多数以“家庭作坊”的形式存在，它们尚未进行注册登记，用地不合法、硬件投入不足、软件建设不到位、服务水平差是共同的问题。此外，由于非法经营，缺乏监管，无证经营的民办机构存在着很大的安全隐患，一旦出现安全事故，后果不堪设想。在申请政府补助和奖励方面，由于补贴流程复杂，而且申报条件较高，许多民办养老机构无奈放弃申报，少数民办机构甚至无法存活到申请补贴的那一天。要解决这些问题，需要政府简化行政审批手续，改革奖补机制，真正激发民间力量创办养老机构的热情。
与公办养老机构相比，民办养老机构的责任风险更大。因为公办养老机构的投资主体为政府，在发生安全、医疗、护理责任事故时，由政府负责，而民办养老机构只能由投资人或机构法人独资承担风险。如前分析，民办养老机构入住的老年人呈高龄化、超高龄化的趋势，他们与居家养老的老人相比，年龄更大，身心健康状况更差，社会适应能力远不如居家健康老年人。由于民办机构的护理人员缺乏，看管难以到位，加之老年人自身的失智、失能，容易发生走失、摔伤、突发疾病等意外事故。由于养老行业缺乏明确的管理规范和纠纷处理依据，民办养老机构不得不面临非常大的责任风险，一旦发生意外事故，家属往往把责任全部归因于养老机构并因此索要高额赔偿，使民办养老机构不堪重负。
投资兴办养老机构需要较大的资金规模。以江苏省南通市为例，根据对 135 家民办养老机构的调查，筹建初期平均投入资金为 335.31 万元，50 个床位的小型养老机构的投资金额至少也需 100 万元。目前民办非营利性养老机构的资金来源主要是社会渠道，包括相关组织与个人的捐赠，资金来源渠道非常有限。而民办营利性养老机构资金来源主要是个人或组织自有资金。在进行筹资时，银行贷款、亲朋借贷、网络贷款、天使投资是主要的方式。由于银行放款的要求高、流程复杂、时间长，使得小型机构的贷款难度很大；亲朋借款、网络贷款等民间资本借贷方式筹集资金的成本较高、筹资金额较小；由于养老服务项目的公益性质也使得天使投资的投资兴趣不高。种种因素导致民办养老机构的筹资难度较大，难以达到规模化发展。
面对公办养老机构“一家独大”的局面，民办养老机构不得不采取低价策略来吸引客户，维持市场份额。不可否认的是，公办机构对民办机构的威胁以及民办机构之间的恶性价格战已经对民办养老机构的发展带来了严重的影响。一方面，民办养老机构投入巨大，入不敷出，巨大的资金压力使得其极力压缩成本维持运营，压缩成本导致提供的服务质量下降，如此形成恶性循环，民办机构的经营口碑日益下滑。另一方面，民办机构之间的竞争日趋激烈，市场基本由几家大型综合性机构垄断，大多数的中小型民办养老机构由于资金实力缺乏而无力抗衡，只能分享剩余的市场份额，入住的老人的层次更低、经济实力更差，只能通过满足其基本的生活照料需求来维持正常的经营，由此造成了“强者更强、弱者更弱”的局面，小型民办养老机构最终难逃被市场淘汰的厄运。
目前，民办养老机构普遍面临着护理队伍“人难招、人难留”的困境。主要原因是护理工作脏、苦、累，工资待遇低，社会地位低。民办养老机构一般通过人力市场、劳务中介、老员工介绍、亲朋推荐等方式招募员工，招募渠道不稳定，招募来的护理员工作积极性不够，员工流失严重，流动性过大，导致服务质量不稳定，服务效率低下。民办养老机构聘请的多数员工是农村的中老年妇女，她们在农忙时需要返乡，逢年过节也需要回家，经常出现“一去不返”的现象。民办养老机构聘请的医务、护理专业人员一般视在民营机构工作为临时性的选择，遇到待遇更好的岗位或公办机构招募，他们会毫不犹豫选择“跳槽”，经常出现养老机构无医务人员的现象。此外，民办机构很难聘请到具有一定学历和专业基础的管理人员。
地方政府要协同职能部门共同做好当地养老机构的发展规划。国土、规划、住建部门要把养老服务机构建设纳入城市建设总体规划，按照各地区的人口规模合理划分区域，预留综合性养老机构建设用地；鼓励民间资本投资建设老年社区，配套完善养老设施；新建住宅区要按照不少于居住人口 1% 的比例规划养老机构的建设用地与设施设备；按照现代养老服务标准配套建设养老服务基地或集聚区，有效解决民办养老机构用地难、租房难的问题，做到统筹发展。医疗、卫生、人社部门要积极为民办养机构提供相关服务，打开民办养老机构内的医疗、康复机构的审批通道，积极推进民办养老机构内的医保定点合作范围，切实解决民办养老机构的医疗问题。
对民办机构实行税费减免和补贴是调动民营资本进入养老服务产业的重要手段。对民办机构的税费减免主要体现在民办机构在兴建时涉及到的土地使用税、房产税；在经营过程中涉及到的营业税、城市维护建设税、教育费附加税等。同时可以减免民办机构的城市基础设施配套费、工程建设安全监督费、沉降观测检测费、实体结构检测费、白蚁防治费等行政收费。还可以实行水、电、气、互联网、通讯等费用的优惠政策，让民办养老机构切实享受到政府的优惠政策，充分发挥政府资金的杠杆作用。补贴制度主要体现为对民办机构的运营补贴和对入住机构的老人的生活补助，从供需两个层面促进民办机构的发展。
当前，社会民众对老人入住养老机构特别是民办机构仍然持怀疑和排斥态度，社会各界要加强舆论宣传，引导全社会广泛关注民办养老机构的发展，要培育更多的志愿者，不断充实养老服务的队伍。首先，要加强对民办养老服务机构的宣传，强调民办养老机构的优势和作用，让民众更多地了解民办养老机构并购买相应的服务。要杜绝对养老机构偶然事件的炒作宣传，更加关注民办机构正面的新闻，对典型机构、典型人物、典型事迹案例要进行重点报道，从而提升民众的认可度。其次，要努力培育一批年轻志愿者，通过与学校合作等方式，让更多的年轻人加入到养老服务志愿者队伍中，从而推动老年福利事业的发展。
社会各界应当采取多种措施改变民办养老机构护理人员“数量少、素质低”的现状：首先，积极引导新闻媒体、社会舆论对养老护理员工作岗位的宣传，消除民众对养老护理人员的职业偏见，建立养老护理人员的职业认知度和认可度。其次，鼓励社会各界对养老护理专业人员的培训支持，通过专门的培训组织、设立专项培训基金，严格按照国家职业标准对养老护理员进行职业资格认证，杜绝“无证上岗”的现象。再次，社会各界要通过提高待遇、给予编制、完善薪酬等方式吸引更多的年轻人加入到养老护理专业队伍中来。要建立社会统一薪酬标准，确保民办养老机构的护理人员工资不低于公办养老机构。最后，要完善与养老护理岗位相关的职业资格认证，建立从初级、中级到高级的阶梯式培养机制，为养老护理员提供更多就业选择和上升空间。可以借鉴和学习日本等国家的经验，通过职业资格考试和职业等级认证，推进养老护理员的职业化进程。
来源：闾志俊，民办养老机构面临的困境与发展策略【整理摘编：时英平】