监察对象、公职人员、国家工作人员概念若干问题初探
近日所读的数篇文章中，都对监察对象、公职人员、公务员和国家工作人员等概念间的关系进行了探讨。明确相关概念间的关系，进一步规范和推动工作，确有必要。
一、关于监察对象的分类
1.二分法。D老师的《监察法涉及案件审理工作有关问题初步研究》一文采取了二分法。即监察对象包括“公职人员”和“有关人员”两大类。一是“公职人员”，即《监察法》第十五条第一项至第六项规定的六类人员，全都属于公职人员。二是“有关人员”，即《监察法》第十五条第五项规定的基层群众性自治组织中从事管理的人员，在从事公务之外，如从事集体自治事务的管理时，不属于“公职人员”，仅系“有关人员”。
2.二分法。孙国祥老师的《监察对象的刑法主体身份辨析》一文也采取了二分法，但标准不同，采取了以身份论和公务论为界的分类法。一是依据身份来确定的监察对象。这些人具有公职人员的身份，日常工作内容就是行使公权力，因为具有稳定的公职人员身份关系而成为监察对象，如机关的公务人员、国有企业的管理人员。他们的工作本身就是在行使公权力，即他们的公职人员身份与行使公权力紧密联系在一起，确定监察对象时并不需要特别考察其活动的性质。二是依据公务来确定的监察对象。这些人员成为监察对象并不是因为公职人员的身份，而是基于参与某种特定公共事务活动。上述人员是否属于监察对象，并不取决于公职身份，而是呈现出动态性的特征，只有在参与公共事务活动中才属于监察对象。
3.四分法。最高法刑二庭王晓东副庭长的《职务犯罪：现状、问题、应对》一文采取了四分法。监察对象“实质上仍然是四大类：一是公务员；二是国有企业、事业、人民团体从事公务的人员；三是国有企业、事业、人民团体派往非国有的企业、事业、人民团体从事公务的人员；四是依据法律规定或者委托从事公务的人员”。这种分法，与《刑法》第九十三条对国家工作人员的分类高度接近。
笔者认为，上述第一种二分法比较容易理解和执行，第二种二分法中提示注意身份和公务两大特征也非常重要，似可将前两种二分法相结合，采取三分法进行研究和探索，即监察对象分为三类：一是依据身份确定的监察对象，即《监察法》第十五条第一项所规定的公务员、参公管理的人员。二是依据公务确定的监察对象，即《监察法》第十五条第二项至第六项所规定的从事公务、履行公职的人员。三是公职人员以外的有关人员，即《监察法》第十五条第五项所规定的基层群众性自治组织中从事集体事务管理（非公务）的人员。
二、关于依据身份确定的监察对象
1.公务员，即中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员。
上述人员均属公职人员、均属监察对象，同时均系国家工作人员。需要注意的是，《刑法》上国家工作人员的确定，经过长期探索和认识深化，逐步由身份论走向公务论，当前《刑法》和相关司法解释基本是采取公务论的认定标准，个别情况下仍受身份论的影响。《刑法》第九十三条的表述是，“国家机关中从事公务的人员”，并不强调是否具有公务员的编制、身份，而是强调在国家机关里从事公务。所以，公务员在不履行公职的场合，就谈不上属于国家工作人员，比如公务员下班后盗窃邻居家财物，就不属于国家工作人员，也不能构成任何职务犯罪，仅系盗窃的普通刑事犯罪。
2.参公管理的人员。2019年《公务员法》第一百一十二条规定，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。需要注意的是，该规定是参公管理的主要依据，但实践中上述事业单位以外的其他单位人员也存在参公管理的情况。
上述人员均属公职人员、均属监察对象，但是否均属国家工作人员，情况则比较复杂。
（1）有的属于国家工作人员。例如，2006年9月《关于印发参照公务员法管理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知》规定，中国银行业监督管理委员会及其派出机构、中国证券监督管理委员会及其派出机构、中国保险监督委员会及其派出机构、国家电力监管委员会及其派出机构实行参公管理。同时，最高人民检察院2000年《对〈关于中国证监会主体认定的请示〉的答复函》明确，中国证券监督管理委员会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门。其主要职责是统一管理证券期货市场，按规定对证券期货监管机构实行垂直领导。所以，它是具有行政职责的事业单位。据此，证券监督管理委员会干部视同国家机关工作人员。对中国保险监督管理委员会，最高人民检察院同样答复认为，中国保险监督管理委员会可参照对国家机关的办法进行管理，中国保险监督管理委员会干部应视同国家机关工作人员。
需要注意的是，由于监察对象的确定既有依据身份进行判定的类型，又有依据公务进行判定的类型，则类型之间往往会有一定的交叉。上述人员，根据《监察法》第十五条第一项可以判定为监察对象，依据该条第二项也可判定为监察对象。实践中还有的人员，可能同时具备该条第一项、第二项、第四项所描述的特征。
（2）有的是否为国家工作人员需进一步研究。例如，2006年8月《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照<中华人民共和国公务员法>管理的意见》规定，中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中国法学会、中国人民对外友好协会、中华全国新闻工作者协会、中国国际贸易促进委员会、中国残疾人联合会、中国红十字会总会、中国人民外交学会、中国宋庆龄基金会、黄埔军校同学会、欧美同学会、中国思想政治工作研究会、中华职业教育社、中国计划生育协会等群众团体中的工作人员参公管理。
上述团体中，包括人民团体、社会团体两大类。《刑法》规定，人民团体中从事公务的人员是国家工作人员；社会团体中的人员则必须是受国有单位委派从事公务，才属于国家工作人员，否则就不属于。正如有学者指出，“人民团体”是类似于国有公司企业、事业单位的，在其中从事公务的就是国家工作人员，而“社会团体”则类似于非国有公司、企业、事业单位，在其中从事公务的并非一定是国家工作人员，而只有国家机关、国有公司、企业、事业单位委派去从事公务的才是国家工作人员。立法者把“社会团体”和“人民团体”这两个概念是作为同一层次的两个具有全异关系的概念来使用的[1]。
我们知道，只要是人民团体中从事公务的人员，就是国家工作人员。但对人民团体的范围，国家法律一直未作明确界定，理论上也存在争议。第一种意见认为，只有参加政协的人民团体，才是《刑法》上所指的人民团体。第二种意见认为，只要是参公管理的群众团体，都是《刑法》上所指的人民团体。第三种意见认为，只要是民政部门免予登记的社会团体，都是《刑法》上所指的人民团体。根据2000年12月《民政部关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》，可以免予登记的社会团体有：中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国国际贸易促进会、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社。此后，民政部又发文逐步扩大了免予登记的社会团体范围，如中国戏曲家协会、中国电影家协会、中国音乐家协会、中国美术家协会、中国曲艺家协会等。
笔者赞成上述第一种意见。2018年3月修订的《中国人民政治协商会议章程》第二十二条规定，中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。同时，根据2000年12月《民政部关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》，参加中国人民政治协商会议的人民团体有8个：中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会。可见，人民团体仅限于工会、共青团、妇联等8个单位，其他群众团体仍属于社会团体性质而非人民团体。例如，2017年2月修订的《中华人民共和国红十字会法》第二条规定，中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织，是从事人道主义工作的社会救助团体；第十条规定，中国红十字会总会具有社会团体法人资格；地方各级红十字会、行业红十字会依法取得社会团体法人资格。上述规定明确了其社会团体的法律性质，因此尽管参公管理，也不能认定为刑法意义上的人民团体。根据刑法规定，社会团体中的人员，只有受国有单位委派从事公务的，才属于国家工作人员，否则即不属于国家工作人员。
三、关于依据公务确定的监察对象
1.法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。
一般情况下，上述人员均属公职人员、均属监察对象，均系国家工作人员。
需要注意的是，《刑法》上的表述与《监察法》《公务员法》的表述有所区别，而这些区别可能会产生特例（相对于上段提及的一般情况）。2002年全国人大常委会立法解释及2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》均规定，依照法律、法规规定“行使国家行政管理职权”的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托“代表国家行使职权”的组织中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。这里强调的是根据授权或委托“行使国家行政管理职权”。例如，2003年4月，全国人大常委会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定规定：“由国务院依照现行《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》和其他有关法律的规定，确定中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职责。”可见，中国银行业监督管理委员会就属于法律法规授权行使国家行政管理职权的组织。
与刑法领域规定不同的是，《监察法》《公务员法》则表述为根据授权或委托“管理公共事务”[2]。显然，“管理公共事务”比“行使国家行政管理职权”范围更宽泛，其中的差异将导致一些情况判断起来比较复杂。例如，实践中，对各类协会如注册会计师协会、医师协会、佛教协会、道教协会、律师协会、足球协会等是不是根据授权或者委托管理公共事务的组织？是不是根据授权或者委托“行使国家行政管理职权”的组织？其人员是否属于国家工作人员？需研究明确。
上述协会，或多或少都有一些法律法规授权的管理职能。例如，国务院《宗教事务条例》规定，宗教团体可以协助人民政府贯彻落实法律、法规、规章和政策；指导宗教教务，制定规章制度并督促落实；认定、管理宗教教职人员。但最高检《关于佛教协会工作人员能否构成受贿罪或者公司、企业人员受贿罪主体问题的答复》认定佛教协会系社会团体，其中非受国有单位委派从事公务的人员，不是国家工作人员。同时，佛教协会会长、道教协会会长等人员是否属于公职人员，是否属于监察对象，也需进一步认真研究。
再如，《体育法》规定，全国性的单项体育协会对本项目的运动员实行注册管理，全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织。但在相关判例中，足协工作人员却被认定为非国家工作人员受贿罪：张某为中国足协前联赛部裁判主任，中国足球协会是中华人民共和国境内从事足球运动的单位和个人自愿结成的非营利性社会团体法人，在民政部注册、受民政部监督管理，属于其他单位。在其所涉及的某假球案中，张某收受赃款所基于的身份是中国足协前联赛部裁判主任，即属于其他单位从事组织领导以及履行监督、管理职责的人员，因此应认定为非国家工作人员[3]。同时，足球裁判等人员是否属于公职人员，是否属于监察对象，也需进一步认真研究。
笔者认为，由于《刑法》概念涉及刑事责任追究，认定此类国家工作人员，一是应当严格把握有关组织行使国家行政管理职权是否有法律、法规的明确规定，且所行使的不是业务管理权，而是行政管理权，正如孙国祥老师文章指出的，“国家事务或者国家参与管理的社会事务都属于公共事务的范围”，强调管理的国家参与性；二是应当严格把握国家机关进行委托是否有充分的证据证明。否则，对上述各类协会中的工作人员，如非受国有单位委派从事公务，一般不能认定为国家工作人员。
2.国有企业管理人员。
从《监察法》第十五条第三项文字表述看，难以看出此处“国有企业”具有不同于《刑法》规定的特殊性。但是，根据监察法有关配套规定，这里的“国有企业”包括了国有企业、国有参股企业、国有控股企业。这与《刑法》概念上国有企业仅指全部资产归国家所有的企业，有较大区别；换言之，《监察法》上国有企业的概念范围大于《刑法》上的国有企业。但是，由于该配套规定同时明确《监察法》第十五条第三项的“管理人员”是指受国家机关等国有单位委派从事公务的人员，因此，《监察法》上“国有企业管理人员”这一概念并没有超出《刑法》上国有企业、国有参股控股企业中国家工作人员的总体范畴，且一般应属于公职人员。
需要注意的是，在国有参股、控股企业中从事管理工作的人员里，有一些人员系外籍人员，其是否属于公职人员，是否属于监察对象，也需进一步认真研究。
2000年4月，全国人大常委会通过了关于《刑法》第九十三条第二款的解释，解释规定了七类村基层自治组织从事公务，其人员以国家工作人员论的情况，包括：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征收、征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。根据《监察法》官方释义，该法第十五条第五项的“从事管理”，就是指上述七项公务，则在此情况下，村基层自治组织人员属于国家工作人员，亦属于公职人员。
需要注意的是，《监察法》有关配套规定明确，基层群众性自治组织中从事管理的人员，还包括从事集体事务管理的人员，这部分人员显然不是国家工作人员，也不属于公职人员。
5.其他依法履行公职的人员。
这一概念比较接近于《刑法》关于“其他依照法律从事公务的人员”。《刑法》“其他依照法律从事公务的人员”包括：（1）依法履行职责的各级人民代表大会代表；（2）依法履行审判职责的人民陪审员；（3）协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员；（4）其他由法律授权从事公务的人员。
在《监察法》上，“协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员”已被《监察法》第十五条第五项吸收，即“其他依法履行公职的人员”不再包括该类人员。
四、关于公职人员以外的有关人员
这类人员，即前述《监察法》第十五条第五项所规定的基层群众性自治组织中从事集体事务管理（非公务）的人员。
需要注意的是，《监察法》有关配套规定中还存在“其他人员”这一概念，尚不清楚是否等同于这里的“有关人员”。根据配套规定，“公职人员以外的‘其他人员'”涉嫌职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪等犯罪，由公安机关管辖。
此外，有意见认为，可将《监察法》第二十条、第二十二条等条款规定的“被调查人”、“涉案人员”纳入第十五条所规定的“有关人员”。笔者认为，对监察对象范围的认定必须慎重，防止监察对象的范围出现不当地过度扩大。
五、关于概念之间的特殊交叉
在上述概念间，有几个特殊的交叉需要注意。
1.在公职人员中，社会团体中的参公管理人员，有可能不属于国家工作人员。
2.监察对象中，基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员既不属于公职人员，也不属于国家工作人员。除去此类人员，则《监察法》上“公职人员”的概念基本上等同于国家工作人员的概念。
3.国家工作人员中，可能有部分不属于《监察法》上的“公职人员”、《公务员法》上的“公务员”。国家工作人员还包括军事机关中从事公务的人员；未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员；国有单位委派到没有国有股份的非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。这些人员，《监察法》第十五条中似无明确规定，但也可能为兜底性规定涵盖。
（本文系个人初步学习体会，可能不准确，仅供共同学习探讨使用）
[1]吴平：“刑法中‘人民团体’概念辨析”，载《法律科学》2000年第1期。
[2]《公务员法》官方释义，又把管理公共事务解读为行使行政管理职权。
[3]刘敬新：“张建强身份如何定位?非国家工作人员受贿罪释疑”，载《中国纪检监察报》2011年12月31日。