关于民事行政抗诉案件的调研报告
核心提示：民事行政抗诉制度是我国重要的诉讼制度，对纠正司法裁判错误，维护司法公正和法制统一，维护公民合法权益具有极其重要的价值和作用。四川省自贡市中级人民法院课题组通过总结自贡两级法院近年来审理的民事行政抗诉案件总体规律，梳理民事行政抗诉制度实践运行中存在的问题和困境，在调研数据统计和实证分析的基础上，提出进一步完善和规范该制度的建议。
一、自贡法院民事行政抗诉案件基本情况
2006年至2014年前三季度，自贡法院共受理民事行政抗诉案件124件，其中民事抗诉案件120件，行政抗诉案件4件。审结115件，其中，行政抗诉案件维持、撤诉各2件;民事抗诉结案中，维持35件，改判44件，撤诉6件，终结再审程序3件，调解结案19件，其他方式结案4件。
课题组按比例法，从各年度中随机抽样，共筛选出抗诉案件70件(含2件行政抗诉案件)，并调阅了检察院的抗诉书、抗诉卷、法院再审案卷进行具体分析。
(一)从抗诉启动看，由当事人申请居多，抗诉机关以职权启动少
根据最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下简称《办案规则》)规定，人民检察院受理民事、行政案件的来源，主要有申诉、交办、依职权提起等几种形式。从选取的70件案例看，因当事人申诉而启动程序的有67件，占95.71%;有1件系案外的利害关系人提起申诉，占1.43%;有2件是由检察机关在办理其他案件中自行发现、依照审判监督程序提起，占2.86%。
(二)从案件类型看，合同纠纷、侵权纠纷所占比重较大
从案件类型看，合同纠纷37件，占52.86%，其中以民间借贷、买卖合同为主;侵权责任纠纷18件，占25.71%;劳动争议纠纷4件，占6.25%;所有权纠纷为5件，占7.14%;婚姻家庭纠纷1件，占1.56%;其他民事案件3件，占4.69%。行政抗诉案件中，治安行政批准类案件1件，行政主体不履行法定职责1件。
(三)从抗诉理由来说，因证据不足导致抗诉的情形较多
从选取的70件抗诉案件看，抗诉理由中认为法院“认定事实不清、主要证据不足”的有 56件，“适用法律错误”的有28件，“程序违法”的有13件。
在这些抗诉理由中，“认定事实不清、主要证据不足”主要表现为对于原判决裁定所认定的事实没有证据或者没有足够的证据支持，采信了伪证并作为认定事实的主要证据，认为法院没有应当事人申请调取证据、鉴定或重新鉴定不当等;“适用法律错误”的情形则主要表现为原审法院对法律关系、法律关系主体、权利归属、责任承担或者责任划分的错误认定等方面;“程序违法”则主要表现为文书送达方式的错误、遗漏诉讼主体等。
二、民行抗诉制度实践运行中存在的问题和困境
在正视民行抗诉制度积极作用的同时，我们也同样不可忽视该制度在司法实践运行中存在的问题和困境，其既有制度性的缺陷，如抗诉机关在开庭审理中的地位和职能不明确等，也有实践操作中的异化，如为完成考核指标，“揽案源”、“滥抗诉”等。
(一)抗诉机关的介入使当事人之间的诉讼能力失衡
在民事行政诉讼案件中，立法机关通过立法技巧使当事人处于一种平衡的诉讼法律关系状态，而这种平衡的诉讼法律关系又主要表现在对各方权利义务的配置上。但当检察机关以抗诉机关的身份介入民事行政案件后，情况则发生了变化。如检察机关依职权调查证据，就形式而言，是在帮助申诉人举证，就客观后果而言，检察机关的调查取证行为与申诉人的利益存在一致性。因此，检察机关的调取证据行为，存在制度性地“偏袒”申诉人，使双方的诉讼能力失去了原有的平衡状态。
(二)抗诉机关在庭审中的地位不明确
一是抗诉机关调查取得的证据在庭审中如何质证，能否直接采用。目前法律对抗诉机关调查的证据如何出示、质证，均没有明确规定。抗诉机关认为，对于自己调查取得的证据，在庭审中可以由出席法庭的检察人员出示，也可以由人民法院的审判人员出示，经过质证，只要该证据能够证明案件事实，法院就应依法采用。但法院持不同观点，从与审判监督庭的同志座谈看，多数同志倾向于抗诉机关可以向法庭提交其调取的证据，但不能参与质证。
二是出席法庭的检察人员在庭审中能够参与哪些诉讼活动。检察机关认为，根据《办案规则》第四十五条的规定，其有宣读抗诉书、发表出庭意见、发现庭审活动违法向再审法院提出建议的三项任务。从实践看，赋予抗诉机关宣读抗诉书没有异议，但对发表出庭意见存在分歧，有的法官认为，抗诉书即代表了抗诉机关的出庭意见，宣读了抗诉书，即发表了出庭意见，若允许抗诉机关进一步对抗诉意见做说明或与当事人辩论，那其则等同于申诉人了。有的法官认为，可以有限允许抗诉机关对抗诉书做进一步阐释，对当事人的质疑予以回应。
(三)不科学的考核指标导致抗诉权异化
司法实践中，有的检察机关办案人员为了追求绩效考核目标，与当事人或者其代理人“打招呼”，故意不选择上诉程序，而将判决、裁定拖延至生效后，再行提起抗诉。究其原因：一是法律规定了法院“应当”裁定再审检察机关提出抗诉的案件。二是缺乏对错误抗诉的责任追究机制。抗诉错误或者办案人员基于利己因素滥用抗诉权，也不必为此承担任何法律责任，即检察机关提起抗诉不需要考虑任何风险成本。