南宁市职工在被清退违规多占住房时，应如何认定“家庭购得房屋”的具体时间节点？

这是我们“政策性住房纠纷专题”的第5篇。

在处理大量的政策性住房纠纷的过程中，曾经有这样一个争议很大的案例让我们印象深刻！

这个案例发生在“南宁市职工清退违规多占住房”的过程中。

具体来说，是关于“以家庭为单位购得政策性住房（包括公有住房、经济适用住房、参加集资建房、市场运作方式建设住房、危旧房改住房改造非还建住房等）的，如何确定其“购房”的具体时间节点”？

——【案件的大致背景】——

1989年，南宁市A单位的职工甲与乙结婚。

1996年4月25日，乙提交《南宁市职工购买公有住房申请书》，向自己所就职的某城区政府B单位申请购买位于XX路的公有住房。同日B单位出具了同意乙购房的《申请购房职工单位审查证明》。但乙并未如实披露自己结婚的情况，其未将甲填写进家庭成员和配偶一栏，而是留空。

1996年4月26日，B单位正式与乙签订《南宁市职工以成本价购买公有住房合同书》。

1996年6月25日，B单位向南宁市房改办提交关于乙申请购买其公房的《南宁市公有住房出售评估表》。

1996年8月，甲乙共同向A单位购买了A单位的房改房，并办理完毕相关手续。

1997年1月22日，甲乙经某区法院民事调解离婚。《民事调解书》中对双方的夫妻共同财产进行了列明，并明确了分配结果。但是其中仅有上述A单位的房改房（分配结果为该房归甲所有，甲向乙支付一定经济补偿），乙并未将其正在购买B单位公有住房的情况告知法院，故法院亦未对该B单位的公房纳入《民事调解书》中进行分配。

1997年4月29日，B单位向乙出具《国有住房出售收入专用票据》，显示乙已经向B单位支付了其拟购公房的房款。

1997年6月9日，南宁市房改办完成对乙拟购公房的评估，并正式批复同意B单位将其公房出售给乙。

1997年6月11日，南宁市房改办和市国有资产管理部门联合出具《南宁市出售国有住房核定产权通知书》，显示B单位的公房已经出售给乙。

1998年后，乙离开南宁前往外地，目前已经无法联系上。

2014年2月15日，中共广西壮族自治区委员会办公厅、广西壮族自治区人民政府办公厅联合出台《关于在全区开展干部职工违规多占住房清退专项整治活动的通知》（厅发［2014］6号），明确要求干部职工家庭（指夫妻）有违反政策规定购买公有住房、购买经济适用住房、参加集资建房、参加市场运作方式建设住房、购买危旧房改住房改造非还建住房等政策性住房的、或违反政策规定占用公有住房的，必须清退。

2016年7月，甲所在的A单位对该房改房进行危旧房改造并拆除还建。

2018年9月，南宁市住建局做出暂停办理甲名下这套房改房相关业务的决定，原因是在审核房产资料时发现甲前妻乙名下有从B单位购得的另一套公房，地址位于B单位旧址。该房产的档案显示《南宁市职工以成本价购买公有住房合同书》落款日期为1996年4 月26日，是在甲乙婚姻存续期间。故南宁市住建局要求甲与乙必须清退违规多占住房。

此后甲因为南宁市住建局对其房改房的相关业务和手续冻结，参与A单位的危旧房改造项目时受到了极大的影响。

随后，甲分别向南宁市住建局、广西区住建厅、广西区信访局反映问题，而各方在关于甲究竟是否应该清退住房存在着比较大的争议。

——【各方的意见】——

一、住建部门的主要意见如下：

（一）关于甲乙购房时间的认定问题。

目前档案上的资料均明确乙于1996年4月申请购买了B单位的公房。通过当时购房提交《南宁市职工购买公有住房申请书》、《申请购房职工单位审查证明》这两份材料，可以认定购房时间为1996年4月25日。

而到1996年8月，甲与乙申请购买A单位的房改房，通过当时提交的《南宁市职工购买公有住房申请书》、《申请购房职工单位审查证明》这两份材料，可以认定购房时间为为1996年8月28日。

综上，说明甲和乙在婚姻存续期间购买了2套公有住房。

（二）关于发现甲和乙违规多占公有住房处理措施规定。

自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅《关于在 全区开展干部职工违规多占住房清退专项整治活动的通知》（厅发〔2014〕6号）规定，“干部职工家庭已购买了房改住房（包括购买公有住房、经济适用住房和参加集资建房）超过一套的， 必须清退二甲与乙在婚姻持续期间购买了两套公有住房，按照政策规定，应当清退多占的住房。”

同时，自治区干部职工违规多占住房清退专项整治活动领导小组办公室《关于清房后续工作若干问题的通知》（桂住房清退办〔2017〕5号文规定：“六、关于拒不清退违规多占住房的问题。各级清房办要将拒不清退违规多占住房的干部名单抄送当地房屋交易管理机构和不动产登记管理机构，停止办理其家庭名下政策性住房的登记、交易、抵押等手续’。

综上，在甲、乙未按规定清退违规多占住房前，住建部门暂停办理他们两人相关的房产业务是符合规定的。

（三）关于乙购房时间更正的程序问题。

要对乙购房时间进行更正，就必须要履行正式更正程序，需要B单位和乙共同到市房改办提出书面申请，说明当时有关情况，提供证明材料，并承诺对更正情况进行负责，重新补办乙购房手续，重新计算补交购房款进行更正。在未完成正式更正手续前，乙购房时间仍以房产档案记载时间为准。

二、当事人（甲）的主要意见如下：

乙自行购买公房，并未告知甲，甲之前对此一无所知。所以，在离婚时甲也未能就乙所购买的B单位公房要求进行分割。

现在甲乙早已离婚，双方也并不符合一个家庭（夫妻）购买多套公有住房的情形，不应对甲进行处罚。

现在乙早就不知所踪，也完全无法联系上。如果将乙多年前隐瞒甲而私自购房的行为，在多年后又让甲承担不利责任，对甲来说不公平。

退一步来说，如果需要乙清退其向B单位隐瞒已婚情形所擅自购得的公房，在目前无法联系到其的情况下，应该由政府部门直接处理乙，而非绑定甲，要求如果乙不回来到房改部门做更正便要一直限制甲。

——【文鳐评析】——

这个案例有几个很特殊的地方，具体在于：

第一，案件持续时间二十多年，当初的相关人员（包括当事人乙、政府经办人员等）都已经难以找寻，而涉及的合同文书材料也较为缺乏，且难以辨别真伪。

第二，问题出现的直接原因，是由于政府出台针对公职人员的清退住房的相关规定。这个规定虽然很好，但是也客观存在着多年前的公房购买流程所不可能考虑和顾及的问题。且在一些偶发问题的细节上，也仍然缺乏具体的操作性规定。

从参与者的角度来看，无论是住建部门还是当事人，都各有各的道理。

但是从涉及到权利义务分配、责任分担的法律角度看，本案的事实认定和法律适用，则还是有内在的法律逻辑的。

具体来说，我们认为本案的争议焦点是——“以家庭为单位购得政策性住房的，如何确定其“购房”的具体时间节点”？

换句话说，以不同的时间节点作为认定“购房”行为完成的标志，会直接影响到当事人是否应当清退住房的处理结果。

我们来看一下本案。

首先，我们必须明确，2014年2月15日由广西区委办公厅、广西区政府办公厅联合出台《关于在全区开展干部职工违规多占住房清退专项整治活动的通知》（厅发［2014］6号）中，只是规定了“购买、参加”这些字眼。

但是并未对“购买、参加”这些行为的内涵、外延进行具体定义。

众所周知，无论是购买公有房屋，还是参加市场运作方式建筑住房，其行为的完成都不是一瞬间的，而是一个持续发生的过程，存在着明显的阶段性。

就拿我们普通人购买商品房来说，“购房”其实是一个过程，其中蕴含着如下这些阶段：

——“签订预约合同（如《认购书》）”；

——“缴纳定金”；

——“签订正式合同（如《商品房预售合同》”；

——“缴纳剩余房款”；

——“办理银行按揭手续”；

——“办理网签备案手续”；

——“办理不动产权登记证书”；

……

同样道理，在南宁市职工购买公房的这个过程中，其实也是存在着若干个具体的阶段性工作，每个工作又对应着特定的时间节点。

例如在本案中，在案的证据文书材料就显示出，在1996-1997年期间，南宁市政府机关工作人员购买公房时，至少存在着如下5个阶段，及其对应的7个时间节点：

阶段一：

——时间节点1：购房者向所在单位提交《南宁市职工购买公有住房申请书》。

——时间节点2：所在单位出具同意购房者购买公房的《申请购房职工单位审查证明》。

阶段二：

——时间节点3：所在单位向南宁市房改办提交关于购房者申请购买其公房的《南宁市公有住房出售评估表》。

——时间节点4：南宁市房改办就该公房的价值进行评估，并正式在《南宁市公有住房出售评估表》上批复同意单位将其公房出售给购房者。

阶段三：

——时间节点5：所在单位与购房者正式签订购买公房的《南宁市职工以成本价购买公有住房合同书》。

——时间节点6：购房者向所在单位支付其拟购公房的房款，所在单位出具《国有住房出售收入专用票据》。

阶段四：

——时间节点7：南宁市房改办和市国有资产管理部门联合出具《南宁市出售国有住房核定产权通知书》，正式完成购房者向所在单位购买公房的手续，公房的产权也正式转移至购房者个人名下。

回到本案中，以上4个阶段中的7个时间节点，哪个才是真正完成“购买”或“参加”行为的法律上的节点？

一般来说，涉及到政策性住房的房屋产权相关问题时，通常应以在市房改办等主管部门完成最终的决定性材料的时间，作为认定完成“购买”或“参加”的法律意义上的节点。

在本案中，那毫无疑问就是最后的“时间节点7”！

我们再换个角度分析：

目前在本案中共在4份核心的法律文书证据，分别对应购买公房的4个阶段，其中又有7个时间节点。

而位于甲乙婚姻存续期间（即从1989年到1997年1月22日）的时间节点，为前5 个（即上述“时间节点1——5”）。

而“时间节点1——5”的实质是“房屋买卖双方签订协议并对房屋进行价格评估”。

结合不动产转让的相关法律规定，以及公民取得物权的立法精神，单纯在“双方签订房屋买卖合同”以及“对该房屋进行价格评估”这些时间节点，都还不足以确认购房者此时已经取得房屋产权。如果将这些时间节点确认为当事人已经“购得房屋”，进而要进行清退，亦不符合自治区关于干部清退多占住房中购买住房的政策本意。

而本案其余的时间节点（从“时间节点6——7”），则发生在甲乙离婚以后。

此时，应当认为乙是在离婚之后自行取得另一套公有住房，而该行为与甲无关，不应当由其承担相应处罚责任。

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