精品论文|如何对管制实施绩效管理？
强化QSMS的内在驱动
绩效考核实施途径探索
——青岛空管站绩效管理模式引发的思考
QSMS建设是一个系统工程，涉及众多组成模块的整体运作。如果将QSMS比作构成和运作复杂的机器，那么绩效考核就在其中承担重要的“发动机”角色，为整体运作和执行提供驱动力。本文试图从制度设计、组织文化塑造和制度运作成本三方面，探讨绩效考核制度推广的有效途径。
1“制度”的构成及实施效果
美国经济学家道格拉斯﹒诺思在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中，探析了“制度”的三个基本构成部分，即非正式约束（包含人们的行事准则、行为规范以及惯例。由于非正式约束与我们惯称的组织文化含义大致相同,下文对非正式约束统称为组织文化）、正式规则（包含政治规则、经济规则和契约）以及二者的实施特征（制度实施成本）。“制度”的三个组件之间的复杂互动，共同决定了“制度”最终的实施效果。
1.1 组织文化对正式规则的影响
组织文化是人们习惯了的思维方式、行事方式，本身具有顽强的生命力。同样的正式规则，加之于不同的组织，往往得到不同的结果。驾驶舱资源管理要求操作中严格交叉检查，临场决策应融合机组集体智慧，不能因成员等级低、资历浅就忽视他们的意见。然而90年代大韩航空公司太平洋关岛坠机事件，机长对其他成员飞行高度过低的提醒置之不理，就明显暴露了组织的威权等级文化对正式规则实施的影响。
因此，当作为基础的组织文化与正式规则具有相同导向时，就有利于正式规则的实施；当正式规则的变化导致与现存组织文化不相融合时，二者的“紧张”关系就将对正式规则起制约作用。
1.2 制度实施成本对正式规则的影响
那么，是不是组织文化与正式规则导向一致，正式规则的实施就大功告成了呢？不一定，因为这里还存在一个“制度”实施成本问题。
青岛空管站(下文简称”青岛”)站区内职工私家车停放增多，起初车辆在车棚停放混乱，车头有的冲内，有的冲外，这样做一则影响院区整齐美观，二则在下班高峰同时倒车出库，容易发生碰撞。因此，空管站规定车棚停车时一律车头冲外，否则罚款。从制度发布起，院区车棚车辆停放即整齐划一，制度实施至今已有两年，其间青岛并未对该项制度的实施采取过任何管理活动，但尚未发现一例违规现象。
众所周知，规章是维系管制行业的生命线，行业对不安全事件的处罚不可谓不严格，安全教育不可谓不细致，但违章在行业内仍不能完全杜绝.我们反思，院区车辆停放管理制度与管制行业的运行规章，同样是制度，其实施效果为何存在如此差异？
一个根本的原因，是制度的实施成本不同。青岛院区车辆停放完全处在办公楼视野之内，任何行人在院区走过都会对车辆停放情况一览无遗，如此近乎零成本的“监管”确保了制度的严格执行。而运行规章的实施依靠持续的现场检查，较高的管理成本对规程的完全实施产生了影响。因此，关键问题取决于“制度”在多大程度上能够低成本地得以实施。
综上所述，保证正式规则的公正性，建立与正式规则一致导向的组织文化，通过有效方式降低运作成本，是推动正式规则顺利实施的根本途径。本文的第二部分讨论有利于绩效考核的组织文化的塑造，第三部分结合青岛实践案例，探讨实现绩效考核制度公正性与降低实施成本的可行途径。
2 绩效考核的推广实施途径
具体地说,组织文化是组织中每个人对特定问题的心智模式的汇总。建立与正式规则一致导向的组织文化,就意味着要实现组织中的个体心智模式对正式规则的认同。
心智模式是个人处理周遭世界信息的方式。“智子疑邻”的故事诠释了这个概念。宋国一家人面对同样的外部信息输入（失窃前邻居和儿子分别提出不修补院墙可能遭窃的警告），却产生不同的输出（失窃后认为邻家有偷盗可能，认为自己儿子有先见之明），原因在于他们在接收外界输入前，对邻家和儿子已经有了先存的观念倾向：邻居不可信（负面倾向），儿子可信、聪明（正面倾向）。外部的信息输入只是对先存倾向起到了固化和验证作用。这种先存的倾向，就是心智模式。
心智模式来源于个人经验,它虽然”顽固”但并非不可转变。能否转变及转变程度取决于个人和组织所处的环境：重大处境及其变化是否能形成足够压力，改变人们对特定制度的认识。
2.1 对于绩效考核的固有心智模式
鉴于不同人群在绩效考核推动中所处角色、作用不同，有必要对决策层和运行层的心智模式区别分析。决策层指的是有权决定收入分配政策的人员。运行层指的是已实施管制员工规，在一线参与值班的人员。
2.1.1决策层心智模式
在民航局空管局推广绩效考核之前，行业内并没有这方面的传统和先例，个别单位做出尝试，但未形成主流。民航及空管系统传统上只是对形成安全后果的事件进行处罚（负面评价）,如何对工作绩效做出正面评价，目前还没有成熟的思路和工具。
由于缺乏相关经验，部分单位决策层对推行改革犹豫不决,对改革可能的后果没有把握。部分决策层着眼于争取政策，为本单位获得更大的“蛋糕”，至于如何分配，并没有投入太多考虑。还有部分决策层受传统思维影响，片面追求各部分的简单均匀，认为收入有差异可能影响队伍稳定，差异越大稳定性越差。
心智模式隐藏于内心深处不易察觉，但在心智模式作用下决策层“无意识”的决策可能为单位塑造不同的价值导向。在政策背景和外界条件完全相同的情况下，绩效考核实施可能产生完全不同的结果，以下是笔者在调查时接触到的一个真实案例：
A单位：基于不同技术等级管制员的不同能力贡献确定绩效额度。可能造成技术等级高、能力贡献高的管制员与低技术等级低能力贡献管制员总体收入差距进一步扩大。
B单位：由于五级管制员和技术等级高的管制员总体收入差异较大，因此在绩效工资发放时，降低了高技术等级管制员的绩效额度，提高了五级管制员的绩效额度，使二者总体差距趋于减小。
决策层不同的心智模式造成绩效政策和实施结果的差异。
2.1.2运行层认知
运行层人员往往从“自利”的角度看待绩效考核，这种评价又来自其业务能力、贡献在人群中所处位置。以下是对管制队伍长期观察得出的数据。
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人员类别 |
业务 潜力 |
对绩效考核的认同程度 |
人员 占比 |
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业务精英/骨干 |
有 |
强烈认同. |
20%-40% |
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业绩中游人员 |
有 |
认同程度一般。要想获得自己原来的绩效额度,就需要付出更多努力提高技能,增加上岗时间.在此同时,对比自己能力低贡献少的人员和自己拿相同绩效表示不满.因此中游人员对绩效考核持矛盾心理. |
60%-80% |
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业绩落后人员1 |
有 |
不认同.只有付出超常的努力提高技能,增加岗时间,才能避免业绩垫底。 |
10%-15% |
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业绩落后人员2 |
无 |
极端抵制.自己绩效收入将长期居于底部,且无增长可能。 |
5%-10% |
从表格看出，实现管制队伍对绩效考核的”全体拥护”是不可能的，但是真正抵制绩效考核的人员占比不高。并非一般想象中的阻力重重。
帕累托80/20法则指出，一个组织中往往是20%的人(精英)在发挥80%的作用，虽然这个结论在管制行业未必完全适用，但是姑息迁就5%-20%的落后人员，采用平均主义的发放政策，将对运行和业务中坚力量的思想产生重大负面影响。
2.2（制度变迁的）环境压力
管制行业实施工规后，各运行单位基于不同原因，普遍采取了用足工规政策，实现个人利益最大化的做法。造成各地不论业务量、人员结构如何，均是工时补贴用足125小时，绩效工资满额度发放。实施一段时期后，各种管理困境和矛盾逐步凸显。
2.2.1 管制负荷不均衡与收入平均化引发的矛盾
“人往低处流”。部分单位新进见习管制员看到科室、岗位管制负荷的不均衡以及收入分配上的平均主义，产生了较为强烈的流向业务量小、技术难度低的科室的倾向。成熟管制员不愿到负荷高、难度高、风险大的科室、扇区值守，造成人力资源调动的困境。
值守高负荷、高复杂度扇区、科室人员因收入不公产生抱怨，出现不服从管理等问题。
2.2.2管理资源匮乏，行政管控削弱
随着业务量迅猛增长和运行形势日益复杂，空管系统需要不断调整战略，启动大型项目和基础建设，适应不断变化的运行形势，然而，人的本性存在惰性、拒绝变革，不利于各项战略有效实施，管理资源的匮乏造成战略执行力度的减弱。
运行层面同样存在困境。管理层没有资源调动人力资源，如夏季期间夜间经常出现大流量、天气复杂情况，需要延长扇区开放时间时，少数单位出现拒绝分扇运行，以少数人合扇运行应对较高风险的运行压力，形成严重的安全隐患。
2.3 管制行业绩效考核推广策略
2.3.1改造决策层心智模式
不管所在单位的处境压力能否促成群体心智模式的变化，决策层自身首先要对绩效考核建立正确的认知。空管分局站虽然是运行单位，但真正决定它持续健康发展的，不是运行层面的规章，而是决定利益分配格局的激励机制。绩效考核塑造的竞争开放的制度环境，能够不断刺激管制队伍能力经验的增长。相反，平均主义分配，在丧失管控资源的同时，将逐步吞噬组织的进取动力。
决策层在塑造组织文化上的承担最重要、最有力的推动角色，决策层自身意向不明、等靠观望、遇难则退，终将导致绩效考核推广无疾而终、半途而废。
2.3.2基于“环境压迫度”确定试点单位
形势比人强。不同运行单位处境压力不同，其改革的需求和紧迫度就不同。有需求才会有动力，需求紧迫程度不同，实施改革的动力不同。民航局空管局可以根据运行单位决策层提出的实施需求及紧迫程度，分类别分步骤进行改革试点。
2.3.3建立客观公正的考核体系，降低制度实施成本
详细内容参见本文第三部分青岛绩效考核体系建立和工具研发的实践过程。
2.3.4以点带面，完成对全系统的制度推广
制度变迁同生物进化一样，遵循适者生存、优胜劣汰的法则。通过对制度改革单位成功经验的推广传播，假以时日，民航局空管局即可完成对全系统的制度改造。
3 一个案例：青岛管制行业绩效考核推广综述
3.1青岛“公正”文化的塑造过程
90年代末至2005年期间，青岛航班量经历了一个快速增长过程，然而青岛未能根据运行环境、运行需求变化，有效调整薪酬体系、运行管理模式，安全形势严峻。干部员工在经历连续不安全事件冲击后，脆弱迷茫的心理状态逐步蔓延。
2006年青岛管理层变更，调整了空管站部门间的收入结构，对管制人员进行了重大政策倾斜。运行上实施制度管人，通过建立《管制部奖惩制度》，量化对过程违规的处罚。持续的现场检查促成了制度全面执行，运行局面由此转向平稳向好态势。
从今天的视角追溯，不安全事件连续打击后干部员工脆弱的心理状态，恰成为促成心智模式转变的“最佳时机”。实施分配改革、奖惩制度前后迥异的安全局面，更使干部员工内心深处认同了两项改革措施。
两项改革虽分属薪酬、运行不同领域，但两个领域的变革背后蕴含着同一种组织文化—“公正”文化的建立。
3.2探索建立“客观公正、开放竞争”的绩效考核体系
3.2.1管制业务领域的激励部分
3.2.1.1工时补贴发放
青岛对管制员业务激励的探索经历了一个过程。青岛首先通过研发“电子值班日志”，建立岗位计时系统，解决了“干多干少都一样”问题。
青岛区域受航线结构影响，扇区航班量、管制复杂度不一，塔进区科室间业务难度也有较大差异，单纯的计时系统不能客观反映值守不同扇区、科室管制员的技术水平和贡献程度，个别班组出现带班不能有效调动成员值守繁忙扇区的困境。青岛广泛征求全员意见，经过充分的经验评估，综合航班量、管制复杂度等因素，为各科室扇区设计不同的难度系数，对值守不同扇区的工时进行系数加权，使管制员在岗业务贡献的评价更为客观。
对扇区系数进行调整后，新的问题接踵而至，原因是繁忙扇区也有不忙的时段，业务水平较低的管制员为弥补工时“损失”，争相在不繁忙时段值守繁忙扇区，最后的结果是“精英”与一般管制员在实际收入上相差无几。因此，最终解决问题必须是对管制员在岗管制负荷进行“实时监测”。
2012年下半年起，青岛着手研发“管制负荷测量系统”。系统指标综合了扇区复杂度、航班量、通话饱和度、军方活动期间空域复杂度诸多因素。在管制负荷计算公式设计上，将不同航班量情况下通话饱和度的权重进行了细致区分，目的在尽量精确刻划管制员在不同运行情境下的负荷水平。系统试运行期间，管理层反复将负荷的系统计算结果与实际评估经验进行比对，对相关参数权重进行调整。经过一年多的努力，在全面征求全体意见的基础上，终于在2014年推出管制负荷测量系统，为工时补贴考核发放的公正、低成本运作提供了保证。
3.2.1.2绩效工资发放
从长期来看，没有特殊的压力和环境的刺激，管制员安于现状的心理，将使专业技能呈现退化的趋势。只有竞争性的制度环境，才能时时刺激管制队伍保持进取状态。基于负荷测量系统的工时补贴发放，公正评价、合理支付了管制员在岗的业务贡献，但对个人的评价和支付并不足以在管制队伍中制造竞争态势。
青岛根据科室人员整体负荷分布情况，确定绩效工资等级，对科室人员成绩进行排名。为打破管制员技术等级限制，制造开放竞争的制度环境，规定科室负荷排名靠前的“低技术等级”管制员，可以按比例分配到“高技术等级”管制员的绩效额度。制度实施对青岛“低技术等级”和年轻管制员的激励作用显著增强，技术能力较低的“高技术等级”管制员明显感受到了竞争的压力。
科室人员绩效排名的数据积累也为管制员技术等级晋升提供了依据。
3.2.2组织管理领域的激励部分
实施组织管理,首先要建立对各管理层级的管理绩效考核机制。青岛分别为各层级设计有针对性的关键绩效考核指标，如对部主要领导，主要考核运行管理前瞻性，战略执行力度等；对科室领导，考核运行环境识别、规程更新及风险管理能力；对带班主任，则考核规章执行、运行负荷和人力资源管理能力。青岛为各层级管理者设立基本管理绩效工资，按照指标体系进行考核。既参与运行值班、又参与组织管理的科室主任、带班主任，分别参加业务与管理绩效两部分的考核。
管制部技术室、安监室是空管系统的“特殊群体”，因专职人员将失去工时补贴，因此两室的运作均由兼职人员完成。业务量日益增长，兼职人员完成的大量运行外任务没有资源进行激励。在管理绩效考核上，管制部采取计件模式，根据任务完成的复杂度、紧迫度和工作量，为兼职人员实施激励。
3.3.体系运作
青岛以季度为单位开展绩效考核。管制员工时补贴、绩效工资模块由管制负荷测量系统自动生成，数据结果公开发布。管理绩效部分，各个组织层级依据指标体系呈报考核材料。管理层与下级进行绩效沟通，相关事项达成共识后确定考核结果。
站安全管理部负责调查绩效考核材料的客观性，人力资源部负责接收绩效反馈，实施仲裁，保证考核的公正公平。
4结语
本文从新制度经济学角度，对管制行业实施绩效考核的根本途径进行了探讨。“制度”构成的三个组件需统筹兼顾、同步运作，实施推进方能取得成效。
青岛基于管制负荷测量工具的考核模式和考核体系建设为解决制度设计公正性以及低成本运作提供了借鉴和参考。然而与技术领域相比，组织文化领域的问题可能更加复杂。决策层对于推广绩效考核的心智模式，识别并运用组织环境压力的技巧，决定了组织文化改造进程。