政-村关系与利益主体——再谈村民自治制度的改革
归纳一下目前学界的研究观点就可发现，尽管一部分学人将村民自治的困境主要归因于我国的或传统文化落后，或村民素质低下，或农村宗族势力强盛，或政府公共服务能力薄弱等因素的制约，但更多的学人还是认为我国村民自治步入困境的主要原因是村民自治组织行政化条件下的党-村关系和乡-村关系无法理顺并愈趋紧张所致。
所谓党-村关系，就是指中共的村级党组织——村支部委员会与村民自治组织——村民委员会之间的关系；而所谓乡-村关系，则是指乡（镇）政府与村民自治组织——村民委员会之间的关系。学界普遍认为，党-村关系不顺主要是由于党的基层组织党支部和村民自治组织村委会在基层事务管理上存在着一种权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则主要是因为在乡（镇）政府与村自治组织之间在各种利益，主要是经济利益的分配上的对立和冲突所致。
我们如果再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实也可以被归纳为一种关系，即乡（镇）党委和政府与村自治组织之间的关系。为便于论述和分析，我们可将党-村关系和乡-村关系合并简化一下，统称作一种关系，即政府与自治组织之间的关系，或叫作政-村关系。前述的党-村关系和乡-村关系愈趋紧张，其实就是指政府与自治组织之间的关系，也即指政-村关系愈趋紧张了。
大家知道，乡（镇）政府是一级行政组织，而村委会则是村民自治组织。这两者之间的关系在《村民组织法》中都已经有了比较明确的界定。比如，该法规定乡（镇）政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”[1]按照该法上述规定，政-村关系明明白白就是一种指导与协助的关系。这两者之间原本一个指导关系，一个是协助关系，表面上井水不犯河水，可在实践中为什么又会普遍出现关系紧张呢？
学界有人将这归结于上级通过党的系统，即村支部，以及党的下级服从上级的组织原则来干预甚至压制村委会的自治工作导致的。这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之大不韪来干预村自治组织的运作呢？或者说，为什么村民自治组织会普遍遭受到来自乡（镇）政府的干预和制约呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，也即强势政府体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。但如再往深处分析，这一观点也不能完全解释所谓政-村关系为何会如此紧张的。
因为强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政-村关系紧张的一个重要原因，所以宏观政治体制的改革也的确将会有助于改善这种政-村关系。但是人们要问了，那为什么同样是强势政府，在它们面对其它各种类型的社会和经济组织，如各种社会团体、公益组织、公司企业以及其它非企业性的社会和经济组织（无论民营还是国有）时，其行政冲动就没有这么强烈，行政干预也没有这么多发和直接呢？
比如，面对公司和企业这类经济组织，不要说是民营的了，即使是说那些资产属于国有的企业，其所属的那一层级的党委和政府却为什么很少直接干预或通过企业党组织来间接干预其经营工作呢？为什么政府单单在面对自治组织时就会有那么多的行政冲动呢？与企业有《公司法》保护一样，村民自治也有《村民委员会组织法》保护，而且，该法比《公司法》颁行和修订得更早，按道理，这个政-村关系应该比政企关系更加好处理一些才是呀。是吧？但遗憾的是，事实恰恰与之相反。
从这一点出发，我们在分析政-村关系紧张，也即村民自治的困境时，应该既要从村民自治的外部的体制环境中寻找原因，也要从村民自治的内部，即从这个组织的性质和制度本身上来寻找原因。否则，我们就不可能发现为何用法律形式给予了那么多民主的村民自治会陷入困境的真正的原因所在，并找到正确的解决途径。
因此，我们有必要从分析村民自治组织的性质以及这个制度的设计结构上入手进行深入研究，以便于找到正确的改革方向。这不光是学术研究立论本身的需要，也是我国政治体制的进一步改革的客观需要。
大家知道，公司等企业属于经济组织，也是一个企业法人。它有股东。它的股东以其出资为限向公司负责，而公司则以其全部资产对外承担责任，而没有任何一部法律规定它要协助哪一级政府开展工作。而我们的村民自治组织呢？我们除了在《村民委员会组织法》中约定了它是一个“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，而且要它协助政府工作外，既没有说它是一个什么性质的组织，也没有说它是一个法人。
它是一个经济组织吗？显然不是，因为它没有注册资金，也没有具体的经营范围，更没有股东和股权的概念。那么，它是一个行政组织吗？显然也不是，因为国家并没有将其开支纳入财政预算，也没有授予该组织工作人员以国家公务员身份。还有，它会是一个社会组织吗？显然，村民自治组织就其工作性质而言肯定是属于社会组织之一种，但我们的法律却没有确认这一点，也没有允许它以社会团体法人名义登记或注册（今年9月1日实行的《民法总则》首次将村民委员会列为一种特别法人——这是国际惯例，也是我在十年前一再呼吁过的，但关于这种特别法人迄今仍然没有任何具体的法律对这种特别法人在注册条件和方式上进行必要的约定与规范——作者注）。在这种组织性质和法律地位的双重模糊状态下，村民自治组织陷入困境也就是很自然的事情了。
但是我们还是不能这么简单地下结论。因为村民自治组织与其村民之间的关系也不是那么的协调，也普遍处于紧张状态。也就是说，由于村委会性质的行政化，其所代表的政府利益与村民的利益在很多场合是不同的，有时甚至是相悖和冲突的。但是这种对于自治组织来说是很不正常的现象却在学界得到了理论上的支持。
比如，有学者根据南街村和大寨等集体经济搞得比较好的村庄的实践得出研究结论，认为村民委员会，即村民自治组织是一个“完全独立的权力-利益主体。”不仅如此，还认为村委会“应该是一种以村庄为明确权力边界的村民自治组织，是一个能够在法律规定的范围内不受干涉地独立行使政治权力、对关系到村庄集体以及村庄内所有村民切身利益的事务享有独立的决定权及处置权的政治实体。”[2]这里就完全把村民自治组织看作是一个可以独立行使政治权力、处置所有公共事务的政治实体，即一级政府机构了。
应该说，这种认为村民自治组织是一个“完全独立的权力-利益主体”和“政治实体”的观点在我国政学两界都还是有着一定的影响和代表性的。而且，对于那些集体经济实力比较强大的村庄而言，这种观点似乎还站得住脚，或者说可能是符合这类兴办有诸多集体企业、村民又在其中平均占有集体企业股权并大多是集体企业职工的村民委员会的实际的。但是，这类拥有大量集体财产的村民自治组织在我国农村只占极少数。
根据一份权威性的调查报告声称，我国的集体经济早已已处于一种告急状态，即大约近60%的村庄年收入不到10万元，其中西部和中部地区农村集体经济年收入不到10万元的村庄分别占91.4%和75.9%。[3]在这类集体经济收入水平低到连村干部都养活不了的村庄，如果还硬要说它是一个“完全独立的权力-利益主体”和“政治实体”，那显然是没有道理的也是错误的。
另外，这种企图以强化村民自治组织的政治实体性来摆脱村民自治组织困境的观点还是一种逻辑悖论，即如果按照这个观点去修订相关法律和政策，强化村民自治组织的行政性，那将使在我国实行了近20年的村民自治成果很快就会毁于一旦。而且，这么做最终将在我国已经多达5个层次的、正准备压缩和削减的行政层级上竟然又在村庄这个最低层级上创设出一个全新第六层级的政府组织来。这显然是荒谬的。
村民自治组织既然不是一个“完全独立的权力-利益主体”和“政治实体”，那么我们就应该承认，在自治组织的管理范围内就一定存在着众多的较小的权利和利益主体。而且我们还可以得出结论，即我们不能通过采取用国家的法律方式将其约定成一个行政性组织，也不能通过这个行政性组织用将其自治范围内的所有村民全部组成为一个利益主体，即利益共同体。
这种人为的、从外部强制性形成的利益共同体不仅不符合我国农村的客观情况，反而会由此而大量出现利用所谓利益共同体利益来压制、侵犯，甚至剥夺其它较小的权益主体的权益的情况。我们目前不正是因为在干着这样的蠢事，才使村民们对这种不伦不类的村民自治制度感到失望和反感的吗？
其实，在我国的村民自治范围内本来就存在着或者应该存在着许许多多独立的权益主体（指法人和自然人的权利和利益载体），如个体承包农户、个体工商户、私人企业、合作社，特别是应该大量存在却始终不给它合法地位的社区型合作社，还有股份制或合作制企业等。这些权益主体的权益对其主体而言就等于是它们赖以生存的生命线，其重要性要远远大于外部人为形成的所谓村庄利益共同体的利益。即使在土地集体所有、农民对其承包的土地只有承包权而无所有权的情况下，也是一样。
如果今后将包括农用土地所有权在内的完整土地产权还给农民了，那么在那些从来没有享受过集体经济多少好处的村庄，这个人为制造出来的、本来就对那些独立的利益主体的利益没有多大关系的所谓的利益共同体估计大多将会立刻轰然瓦解。
然而，长期以来，我们并不愿意承认这一点，非要用少数集体经济成功的案例人为地维持和宣传着这个“善意的谎言”，宣扬村集体经济的利益共同体利益在任何情况下都永远大于其他较小的以农户家庭为代表的权益主体的权益。这样做不仅易于剥夺了个体权益主体的应有权益，而且还容易压制广大的村民发展市场经济的积极性和创造性。
结果，在村民自治条件下本来应该由村内各个单个的权益主体兴办各项公益事业和经济活动的积极性和市场空间反而受到了所谓村利益共同体的更多更大的压制。可以说，我们目前将村民自治组织的行政组织化的法律制度正是造成我国这些年来的农村“三产”经济的萎缩以及“三农”问题的恶化的一个非常重要的成因。
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[1] 《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第二条
[2] 程为敏《关于村民自治主体性的若干思考》，《中国社会科学》2005年第3期
[3] 国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组《新农村调查——走进全国2749个村庄（上）》，《中国经济报告》2007年第3期