水看世界|英格兰供水的法规背景、投融资发展历程和水质提升
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1989年“水法”（Water Act）规定，英格兰饮用水总督察（The Chief Inspector of Drinking Water for England）负责监管水务公司供水质量，并对地方当局进行检查以确保其履行对私营供水管理的职责。饮用水督察署（Drinking Water Inspectorate，DWI）有各种权力（包括入境权）调查并获取信息，可以通知或指示、提起法律诉讼形式，强制行使其权利。
在英格兰，适用于公共供水的法规是2000年的“供水（水质）条例”（Water Supply <Water Quality> Regulation），适用于私营供水的同等效力法规是2009年的“私营供水条例”（Private Water Supply Regulation），基本来自《欧盟饮用水水质指令》（European Drinking Water Directive）（98/83 /EC）。水务公司和地方当局按规定采集样品并分析，饮用水督查员独立核实其结果，评估水务公司和地方当局在应对事故、运行事件或用户投诉方面，采取的措施是否恰当，是否可有效预防其再次发生。若需改善供水现状，则以法律通知的形式，供水务公司或私营供水的相关人员确认并实施。
供水法规的背景
水行业在基础设施的发展和经验的长期积累下逐步得到了完善。第一次世界大战后，工业需求和人口增长促进了供水企业的发展。然而，没有区域或集中的规划和管理，全国各地自来水供应途径和服务水平差别较大。第二次世界大战结束后，为了实现经济的复苏与发展，议会于1945年通过了第一部“水法”。这部“水法”是现今供水管理框架的基础，当时旨在普及覆盖70%人口的自来水供应。
在1959年的干旱和1963年的洪水之后，政府引入了一种基于取水许可证的、需要多方协调合作的管理和保护水资源的办法，即1963年的“水资源法”（Water Resources Act）。然而，直至20世纪60年代后期，计划与需求预测的问题仍待解决，需要进一步改革。因此，在董事会层面，地方当局代表基于集水区，创建了10个区域水务局（威尔士1个），即1973年的“水法”。这些区域水务局负责水资源管理、原水供应以及污水的收集和处理。服务产生的费用由水费承担，水费则是基于中央政府对基础设施长期发展的绩效、规划以及融资的全面控制。
20世纪80年代，区域水务局显然无法满足舆论以及欧盟新立法中的环境标准。1983年的“水法”部分解决了这一不足，该法案将一些控制权从政府转移到了金融市场上。然而，这远不足以确保将欧盟的环境和饮用水标准纳入法律，且未必有充分的投资计划来实现这些标准。因此，1989的“水法”将区域水务局私有化，创建了由私营自来水公司、标准、法规和独立监管机构组成的当今水务行业的综合框架。
2
供水私有化进程
2.1
水务公司的融资与发展
1989的“水法”实施后，在接下来的25年里，通过经济监管机构（英格兰水务监管局，Ofwat）的监督，以及竞争管理机构允许的合并和收购，在资本融资成本和用户服务标准相关的市场作用下，水务公司的数量和规模发生了变化。此外，2003年的“水法”允许国外用户参与竞争。从广义上来讲，由小型水务公司投资者进行的收购与合并促成了这些变化，同时，也为供水服务吸引了各个领域的投资者，许多国外的养老基金和资产管理公司拥有水务公司的控股权或持有其股份。
Affinity Water就是在这样的背景下诞生的，他来自三个小型水务公司Colne Valley、Rickmansworth和Lee Valley。这3家公司在1994年合并成为Three Valleys Water plc，后者于2000年又与North Surrey Water（1973年由四家较小的公司合并）合并。法国已经成立了名为Three Valleys Water的同名水务公司，因此，英格兰这家Three Valleys Water于2009年更名为威立雅水务。2012年，该公司被一财团收购，Affinity Water应运而生。威立雅水务还拥有其他公司（如Tendring Hundred Water），因此，此次收购也将他们纳入Affinity Water的运营。
跨境供水指的是将一个国家的水资源提供给另一个国家的用户。无论是过去还是现在，都有许多公司运营供水设施的同时提供跨境供水服务。1990年，只有雷克瑟姆和东登比郡水务公司（the Wrexham and East Denbighshire Water Company）只经营威尔士区域的供水服务，切斯特水务公司（Chester Waterworks Company）、塞文特伦特水务公司（Severn Trent Water）和德西姆鲁威尔士水务公司（Dŵr Cymru Welsh Water）这3家在英格兰和威尔士均有业务。2014年，雷克瑟姆和东登比郡水务公司以及切斯特水务公司已合并为一家公司（Dee Valley Water），该公司与塞文特伦特水务公司和德西姆鲁威尔士水务公司一样，为英格兰和威尔士的用户提供供水服务。
2.2
私营供水概况
除由水务公司提供供水服务外，业主和用户也可以提供私营的供水服务，即私营供水。在督察署监督下，地方政府规范了私营供水的规模与数量。总体而言，英格兰约1%的常住人口无法获得公共供水。相对而言，一些社区对私营供水的依赖程度相当大。如，在18个不同区域，私营供水为超过10%的常住人口（图1）提供服务；此外，参观游客（140万）在某年某个时间也是使用私营供应。
私营供水的来源多种多样，相当多的住户和企业日常的饮用、烹饪、淋浴等用水采用私营供水。2014年，英格兰共有37 717个私营供水，其中的5 840个为至少50人（使用量超过10 m3/d）、商业活动或公共活动提供供水服务；但是，大多数的私营供水服务还是仅供单个家庭使用（25 231个），或是住在同一处的几个规模不大的家庭使用（6 474个）。
图1 私营供水服务超过5%或超过10%常住人口的区域图
3
公共供水的布局
风险评估证实，保护饮用水水源免受污染势在必行，水源水质安全则是重中之重。虽然针对各个区域其保护和治理的手段各不相同，但公共供水和私营供水均来自同一类型水源，承担相似的水质安全风险，均需通过消毒以去除有害的微生物。物理消毒采用紫外（UV）、膜或其他类型的过滤器；化学消毒则是利用氧化物（如臭氧、氯），消毒过程均需严格控制和监测。1989年“水法”实施后，2014年的供水布局如图2所示。
338个地表水水库
1 947个地下水水库
1 176个水厂
3 974个 储水点
316 199 km主管道
37 717 私营供水
图2 英格兰供水布局概况
2014年，英格兰和威尔士的27家水务公司共经营1 249个水厂、4 430个水库以及超过347 500 km的主管道，每天为5 700万用户提供超过144.92亿L的水。而在1990年，则是由更多的公司（39家）、通过更多的设施（1 817个工程和4 924个水库）、更小的供水管道（307 000 km）提供（平均每家公司）更少的水（每天165亿L）。对比情况如表1所示。
表1 1990年~2014年供水行业的比较
4
公共供水水质状况
2014年，以标准中限值为依据，英格兰的水务公司对用户龙头水、出厂水、蓄水池（塔）水共进行了3 853 350次检测。结果显示，只有小部分（0.04%）未达到标准，这与25年前首次引入监管制度时相比有了相当大的改善，如图3所示。
图3 1991年~2014年检测的不合格率
1990年，英格兰和威尔士的供水企业收集了2 536个区域、1 814个水厂、4 924个水库的水质样品，进行了共计3 296 400次的测试。99%的检测结果（32 427次）至少有一项未能满足标准中的限值。考虑到执行总督察第一次报告的必要性，对1990年的这些数据进行分析，确定了以下一些需要解决的关键问题。
4.1
铅
1990年，在约68 000次的检测中，3.1%（2 121）的检测结果未能满足当时的标准限值（50 μg/L）。2 536个区域的水质样品中，有1 943个区域符合标准要求，剩余593个区域的水质样品不合格的主要原因是，在20世纪70年代铅被禁止之前，房屋与水务公司的主要供水管道或房屋内连接管道均优先使用铅管。新法规要求水务公司确认各区域是否存在铅超标的风险，并引入水处理措施。此次调查与风险评估，具有一定的法律约束力，共有35家水务公司参与。第一份年度报告显示，562个区域存在风险，713个区域不存在风险。
至此，铅的标准更加严格，2014年标准限值已提高至10 μg/L。调查显示，10 μg/L标准限值背景下，只有84份不合格样品，其中，用户房屋和管道老旧原因导致的不合格样品就有70个。25年来对风险评估的投资、房屋及供水管道中铅管的移除、水处理措施的引入，大大减少了不合格样品的数量。
4.2
有色水
当铁和锰沉积物在供水管网中积聚时，流量或压力一旦发生变化，消费者的投诉就会增加。1990年，73 635次检测中，有2 226次（3%）未能满足铁的标准限值（200 μg/L）。在2 536个区域中，751个（29.6%）供水区铁不合格，评估发现，2 358个区域中有65 958 km的旧无衬里铸铁主管需要进行清洁、衬里或更换。此外， 245个（9.7%）供水区的61 226次检测中，有708次（1.2%）未能满足锰的标准限值（50 μg/ L）。
在第一个资产管理计划（asset management plan，AMP）期间（1990年~1995年），水务公司需要翻修1 146个区域中风险最高的主干线14 100 km。作为供水系统的长期战略工作，此次翻修将再持续10~20年，同时，为了去除原水中天然存在的铁和锰，还需要投资相关的水处理工艺。在监察局对合格数据以及有色事件（水充分变色，以致用户拒绝消费，并提起诉讼）不断评估的推动下，90个锰和铁的独立解决方案可供实施，铁和锰的不合格率大幅度降低。自2010年完成战略投资计划以来，铁不合格事故每年平均发生122次，锰则是25次。2014年，只有120次铁不合格和27次锰不合格事故，冲洗引起的短期、局部管网事件就有59次。数据显示，2006年~2014年，用户“脏龙头水”的投诉数量从87 517降至47 986，如图3所示。
图4 2006年~2014年用户对水务公司投诉脏龙头水的次数变化
4.3
pH
1990年，8家水务公司报道称，在约41 000次的检测中，有995次（2.5%）未满足标准中pH的限值。在大多数情况下，不合格的原因主要是主管道水泥砂浆衬里中的石灰浸出；这些年，供水管网获得长期的战略投资，管网得到逐步改善，这个问题也已基本消除。从2004年开始，pH超标的投诉数量平均每年仅有9次。此外，由于改善了水处理工艺，与威尔士和英格兰西北部高地地表水源性质相关的酸性水（pH <6.5）引起的pH不合格事故大大减少；2014年，只有6次类似pH不合格事故，仅发生在北部地区。
4.4
硝酸盐
1990年，受硝酸盐影响的水源数量为192处，出厂水有94次（5%）检测结果高于50 mg/L的标准限值。受检的水厂为209个区域生活或工作的530万人口供水。硝酸盐问题主要与农业生产相关，20世纪80年代开始，英格兰就饱受硝酸盐问题的困扰（如1989年~1990年，又有38家水厂受到影响）。不过，这些水厂已采取改变或混合水源这些早期措施，除了3家水厂，所有水厂的出厂水均满足标准中的硝酸盐限值。尽管环境立法推动了农业生产的转变，但扭转硝酸盐对地下水的负面影响是一个缓慢且长期的过程。过去25年，硝酸盐对饮用水水源的影响仍在继续，近期仍需要在这29个水厂以混合水源或某种水处理工艺应对硝酸盐超标问题。
4.5
三卤甲烷
水处理过程中，氯消毒工艺未严加控制，有可能会产生消毒副产物三卤甲烷（trihalomethanes，THMs）。1990年，在总计18 000次的检测中，有987次（5.3%）未满足标准中总三卤甲烷的限值（100 μg/L），有83个供水区3个月的平均值大于100 μg/L。监察局在执法中，要求24家水务公司加强水处理和水质控制的投资。自完成这些工作以来，THMs不合格问题基本得以解决（自2010年，每年平均仅有4次不合格事件）；2014年，THM样品全部满足标准限值的要求。
4.6
小结
2014年，英格兰与水质相关的投诉事件共87 920次，投诉率为1.6‰。与过去10年相比，投诉率下降了38%。1990年~2014年，DWI在应对资本投资、部分水质指标超标、用户投诉事件等方面积累了丰富的经验，在不断的发展和完善中，保障了水源的水质安全。
5
私营供水水质状况
2014年，英格兰对向公众提供供水服务的69%的私营水源进行了风险评估，143个地方当局报告称他们对其所在地区的所有私营供水水源进行了风险评估。采集这些水源的水质样品共进行8 054次检测，结果显示，7.8%的样品不能满足大肠杆菌（E.coli）的基本安全标准。小规模的家庭供水水源取样少，E.coli的不合格率高达23%。图5为私营供水水质的不合格率，各个水质指标的不合格率均大于1%。
图5 私营供水各项水质指标的不合格率
私营供水中E.coli的检出表明，来自鸟类、动物或人类的粪便正在通过供水系统威胁着人类的健康。建议私营供水的所有者和使用者在水煮沸后使用，直至私营水源水质安全得到保障。风险评估确定了合适的处置方法，但由于操作和维护不恰当，补救措施并不能立竿见影。然而，多数情况下，私营水源并没有得到充分的保护，也没有适当的处置方法，业主和用户不了解风险，他们也不知道应该做些什么来保证供水的安全。在过去五年中，地方当局已经确认了1 454次不合格事件。因此，地方政府必须要求水源所有者对供水水质状况进行改善。
以上数据表明，小型私营水源正在受到污染。督查局预通过增加通监管干预的力度，以减小此类公共健康风险。
6
结语
（1）1989年“水法”修订后，水务公司供水服务逐步由公有转变为私有。2014年，英格兰各区私营供水为超过10%的人口提供供水服务。
（2）与1990年相比，2014年的公共供水布局有了一定的变化，水务公司通过简化供水设施、铺设供水管道等措施，提供更大规模的供水服务。
（3）与1990年相比，2014年的公共供水水质有了明显的改善。铅、有色水、pH、硝酸盐、THMs超标问题基本得以解决，水源水质得到进一步的改善。
（4）大部分私营供水水源面临污染问题，E.coli超标问题严重。督察局需加强对私营水源监管干预的力度，减小E.coli暴露风险，督促私营水源所有者改善供水水质。
编辑札记
英格兰水务公司在政策引导下的运营和管理经验，可为国内水务公司探索更高的供水目标提供思路。基于此，《净水技术》杂志社对《英格兰饮用水水质：法规实施25年后的现状》（Drinking Water Quality in England—The Position after 25 Years of Regulation）进行了整理，为国内水司同行提供借鉴。摘译不当之处，还望批评指正。