《碳排放权交易管理办法（试行）》1解读
2021-01-21 19:00
北京和碳环境技术有限公司 张丽 孟早明
2021年1月5日， 生态环境部发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《办法》），定位于规范全国碳排放权交易及相关活动，规定了各级生态环境主管部门和市场参与主体的责任、权利和义务，以及全国碳市场运行的关键环节和工作要求。该管理办法将于2月1日起开始实施。 此前，在2020年12月30日，已 印发配套的《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》 和《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》 。这也意味着以发电行业为突破口的全国统一的碳交易市场第一个履约周期正式启动。
2020年10月28日，生态环境部发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿），本文将《办法》与《征求意见稿》进行了比较分析，解读主要的政策变化点。
（1）总体框架简化，内容有增有减
《办法》共8章43条，与之前的《征求意见稿》的7章51条相比进行了简化，主要增减内容如下：
将温室气体重点排放单位单独列为一章（第二章） ， 并做了细化。纳入重点排放单位名录的门槛为属于全国碳排放权交易市场覆盖行业且年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的温室气体排放单位，不再考虑综合能源消费量约1万吨标准煤这个条件；补充了移出重点排放单位名录的情形规定：a)连续二年温室气体排放未达到2.6万吨二氧化碳当量的或因停业、关闭；b) 其他原因不再从事生产经营活动，因而不再排放温室气体的温室气体排放单位，满足条件之一，确定名录的省级生态环境主管部门应当将其从重点排放单位名录中移出；
【分配与登记】 章节补充了关于出于公益目的自愿注销碳排放配额的规定。《办法》明确，自愿注销的碳排放配额，在国家碳排放配额总量中予以等量核减，不再进行分配、登记或者交易。相关注销情况应当向社会公开。此外，该章节还增加了 重点排放单位发生合并、分立等情形需要变更单位名称、碳排放配额等事项的规定，要求报经所在地省级生态环境主管部门审核后，向全国碳排放权注册登记机构申请变更登记。
【 排放核查与配额清缴】 章节删除了关于监测计划编制与报送、监测计划实施与调整的规定；监督管理章节也相应地删除了市级生态环境主管部门对监测计划监管职责规定；
【监督管理】 章节删除了 《征求意见稿》中列出的10条 主管部门应主动公开的信息；
【罚则】 章节的标题删除了《征求意见稿》中的“ 责任追究”，正文中也删除了有关刑事责任的描述，简化为 “违反本办法规定，涉嫌构成犯罪的，有关生态环境主管部门应当依法移送司法机关”；对于符合重点排放单位条件但未主动报告纳入重点排放单位名录的处理也被删除；有关 登记参与主体违规处置、联合惩戒、交易主体违规处置、交易主体申诉和失信惩戒等的处理规定，都被删除。
【附则】 的名词解释中，删除了排放配额、清缴两个名词，修改了碳排放权和国家核证自愿减排量的名词定义。
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名词 |
《办法》 |
《征求意见稿》 |
备注 |
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碳排放权 |
是指分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放额度。 |
是指依法取得的向大气排放温室气体的权利。 |
《办法》强调了配额的时限。 |
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国家核证自愿减排量 |
是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。 |
是指符合生态环境部发布的温室气体自愿减排相关管理规定，在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体自愿减排量，简称CCER。 |
《办法》将国家核证自愿减排量的项目类型描述移至术语中。 |
（2）《办法》的目的依据体现出建设全国碳排放权交易市场是中国的内在要求
《征求意见稿》中，管理办法制定的依据强调的是“为推进生态文明建设，更好履行《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》”，而《办法》中强调“为落实党中央、国务院关于建设全国碳排放权交易市场的决策部署”，这体现了《办法》的制定不是为了履约国际公约，而是我们自己要做，是中国可持续发展的内在要求。
（3）细化各级监管部门及职责
《办法》细化了各级生态环境部门的职责，列表如下：
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监管部门 |
职责 |
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生态环境部 |
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省级生态环境主管部门 |
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设区的市级生态环境主管部门 |
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全国碳排放权交易机构 |
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全国碳排放权注册登记机构 |
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（4）不再预留配额，坚持市场导向
《征求意见稿》中规定，生态环境部可预留一定数量排放配额，用于市场调节、重大项目建设等。在《办法》中，关于预留配额的条款已经删除，这体现了《办法》中规定的全国碳排放权交易及相关活动应当坚持市场导向的活动原则。
（5）不再强调环境信息管理平台作为数据连接的作用
《征求意见稿》在【排放配额管理】章节中规定，注册登记结算系统应与环境信息管理平台实现连接，确保数据及时有效安全交互，而这一规定未在《办法》中体现。
（6）碳排放配额还是全国碳排放权交易市场初期的主要交易产品
《征求意见稿》关于交易产品的描述为“全国碳排放权交易市场的交易产品为排放配额以及其他产品”，而《办法》中的描述为“全国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额，生态环境部可以根据国家有关规定适时增加其他交易产品”，可见全国碳排放权交易市场初期的交易产品还是以配额为主，其它交易产品如CCER，还要待生态环境部出台相关细则。
（7）核查机构和重点排放单位要对各自报告的真实性、完整性和准确性负责
《征求意见稿》中规定，核查技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性负责；而《办法》中增加了对核查结果准确性的要求，规定“技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责”；此外，《办法》还规定重点排放单位对温室气体排放报告的真实性、完整性、准确性负责。重点排放单位编制的年度温室气体排放报告应当定期公开，接受社会监督，涉及国家秘密和商业秘密的除外。
（8）设置配额清缴、核查申诉时限
《办法》在《征求意见稿》基础上要求重点排放单位应当在生态环境部规定的时限内，向分配配额的省级生态环境主管部门清缴上年度的碳排放配额，而具体时限没有明确；对于重点排放单位的核查申诉，《办法》则明确了具体的申诉时限和省级生态环境主管部门的复核时限，《办法》规定“重点排放单位对核查结果有异议的，可以自被告知核查结果之日起七个工作日内，向组织核查的省级生态环境主管部门申请复核；省级生态环境主管部门应当自接到复核申请之日起十个工作日内，作出复核决定。”
（9）抵消机制细则另行规定
《征求意见稿》规定，用于抵消的CCER应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目，而《办法》将这部分关于可用于抵消的CCER项目类型移至“国家核证自愿减排量”的术语中，仅保留抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%和用于抵消的国家核证自愿减排量不得来自纳入全国碳排放权交易市场配额管理的减排项目的规定。其它相关规定由生态环境部另行制定。
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