县比市大:日本的县为何比市的行政级别高?

日本行政单位

作者|霈霖

责编|Thomas

日本是汉字文化圈的一员,日语里面保留了大量的汉字,深受中华文化的影响。中国现代的行政单位使用的“省、市、县”三级,这三种名称都能在日本找到,但含义却大不一样。

中国“省”是一级行政区,下辖“市(地级市)”,“市”再下辖“县(或县级市)”,形成完整的三级地方行政区划。

而在日本,“省”并不是地方行政单位,而是中央政府的部门,如外务省、防务省,相当于中国的外交部和国防部。日本的“县”和“市”才是地方行政单位。

▲日本现有47个“县”级行政区(都-道-府-县)

然而,日本的“县”和“市”的行政级别与中国截然相反,像日本爱知县下辖了38个市,县政府驻地在名古屋市,县的行政级别比市还要高。因此,日本的“县”相当于中国的“省”。

那么,日本“县”的级别为何会比“市”还要高呢?

▲日本的“省”与中国现在的“省”是不一样的概念


一、中国的“学生”

中国的“县”诞生于秦朝的郡县制,“郡-县”分别是一级和二级行政区,“县”的含义和功能从此被固定下来,可以理解为管理农村的政权驻所和商业中心。

根据现代日本学者的主流说法,日本在3世纪以前的割据政权以“国”为行政单位,也有部分专家认为是“县”,这是日本“县”第一次出现,但目前无法考证。

从3世纪后期至5世纪末,大和政权统一了日本,将全国分成“国造、县主、稻置”三级行政单位,“国造”是朝廷下属的国,“县主”是国造下属的县。但这个体系在6世纪后期又被改为“国-郡-里”三级。

日本的“县”仅存在了两、三百年,便昙花一现般地消失了。

▲5世纪以后,大和政权渐渐统一日本

由大和政权发展而来的日本,处处模仿先进的中国文化,“国-郡-里”三级行政单位都源自于中国,“国”是周朝对诸侯封地的称呼,“郡”和“里”是秦朝设立的行政单位,唯独跳过了“县”。

▲东汉光武帝赐的“汉委奴国王”印,现保存在日本福冈市博物馆

6世纪末,中国的隋朝结束了混乱的南北朝时期,大刀阔斧地改革政治制度,在朝廷中枢设立“三省”,是直属于皇帝和宰相的办事部门,并将地方上的“郡-县”二级体制改为“道-州-县”三级。唐朝继承了这种制度。

▲唐太宗将全国分为10个“道”
唐朝初年开始,日本先后派出14批遣唐使,历经两百多年全面学习和模仿中国文化,吸收唐朝的政治和经济制度,史称“大化改新”。唐朝的行政制度也被引入日本,影响至今。
▲现代复原遣唐使用船
日本模仿唐朝在朝廷设立三省,使“省”成为中央政府的正式部门名称。在地方上,日本同样仿照唐朝将全国分成7个“道”,再往下仍然是“国-郡-里”三级行政区划。不过,“道”不是正式的行政单位,没有管理“国”的权限。
跟唐朝相比,日本的中央集权程度比较弱,以天皇为代表的朝廷只控制全国一小部分的土地和臣民,其余都属于封建贵族。这些封建贵族更近似于中国周朝的诸侯,可以向臣民收税、征兵,称他们的封地为“国”倒也贴切。
遣唐使从唐初的630年持续到唐末的895年,还把一个新的名称带回了日本——藩。唐朝的“藩”是指掌握边防地区军权、财权的节度使,也被称为“藩镇”,虽然不是正式的行政单位,与“道”没有对应关系,却与日本地方上的“国”有异曲同工之妙。
▲安史之乱虽然平息,但藩镇已经尾大不掉,唐朝再无力解决
“大化改新”后的数百年里,日本地方上的封建贵族势力越来越强大,朝廷的权威日益削弱。为了对抗地方势力,日本朝廷扶植武士集团为自己征战。没想到,武士集团最终与地方势力合流演变为幕府,将天皇和朝廷变成自己的傀儡。
▲最早建立藩镇的赖源朝,日本从此建立独特的行政制度
1185年,镰仓幕府建立,日本正式进入幕府时代。原来封建贵族的“国”纷纷向幕府表示效忠,并渐渐被称为“藩”,他们是拥有军权、财权和行政权的封建领主,与唐朝的“藩”类似。


二、分道扬镳
970年唐朝灭亡,日本认为后续的王朝都不能完全算是唐朝继承者,因而中日文化交流以民间为主。此后上千年里,中国的行政单位发生了多次变化,却几乎没有影响到日本。日本的政治制度更多保留着唐朝印迹,并结合本国实际,走上了独立发展的道路。
作为朝廷办事部门的“省”,随着唐亡而取消,一级行政区“道”在宋朝变成“路”,“州-县”两级没有变化。不过,“路”的权限小于“道”,“州”的地位得到提升。
▲宋朝的一级行政区为“路”
蒙古人建立的元朝又一次做了变革,将“路”改为“行省”。为了行文方便,“行省”经常被简称为“省”。就这样,“省”在中国从朝廷中枢部门变成了地方上的一级行政区,二、三级行政区依旧是“州-县”。
▲元朝的行省划分
明朝视蒙元为异族,废除了元朝制度,将“省”改为“布政司”,非正式场合仍然经常用“省”,实际权限也没有变化。清朝是一个融合了满、汉、蒙三族的王朝,政治制度集合各家所长,把“布政司”改回了“省”。
▲日本封建武士集团把持朝政,有点类似周朝的分封关系
从唐朝到清朝,“省”从朝廷的部门演变成地方一级行政单位,并影响至今,而二级、三级的“州-县”始终没有发生变化。
随着社会经济的发展,一些省会和重要城市的规模越来越大,从唐朝开始便被称为“府”,如“开封府”“广州府”。
在日本,作为实际统治者的幕府也经历过多次改朝换代,1603年德川幕府建立,幕府所在地江户是当时最繁华的城池,超过日本朝廷所在的京都。德川家族拥有全国四分之一以上的领地,其余四分之三的土地被276个藩瓜分,藩主也叫“大名”。
▲德川幕府是日本古代经济和文化的黄金时期
从7世纪“大化改新”开始设立的“国-郡-里”三级行政区划虽然没有被正式废除,却不再使用,取而代之的是以幕府为主导的“藩-村(町)”两级。
根据德川幕府的规定,每个藩只能有一座城池作为藩主的居住地和本藩的商业中心,一些大藩若想要多建城池,需要得到幕府的批准,这些藩城可以说是今天日本“市”的雏形。
▲276个大名根据与德川家的关系被分成亲藩、谱代和外样三级
总的说来,这些藩城的规模都不大,整个日本除了江户外,只有京都和传统商业城市大阪的规模较大。因此,日本按照唐朝的习惯,经常称大阪城为“大阪府”,以区别于其他藩城。
从1185年幕府建立到19世纪中期的近700年里,日本的行政区名称基本没有受到中国影响,天皇的朝廷虽然没有实权,但仍然保留着唐朝的“省”作为中枢办事部门,地方行政上一直是“藩-村(町)”两级。


三、废藩置县
在德川幕府的统治下,日本进入200多年的和平期,经济和文化都达到了一个新的高度,但德川幕府奉行闭关锁关政策,几乎断绝了与外国的一切往来。
1840年,中国因为禁烟运动引发鸦片战争,被迫向西方打开国门。日本虽然在1853年的“黑船事件”中没有爆发战争,但同样被美国军舰逼着开放国门。
▲1853年黑船事件,美军第一次登上日本
西方世界的先进极大震撼了日本社会,支持开放、反对幕府的势力趁机拥护天皇,发起倒幕战争。1868年德川幕府战败并宣布退位,1871年日本开始明治维新。
明治维新的核心是中央集权,废除封建领主制度,明治政府成立的当年即宣布废藩设县,把近300个“藩”就地改为“县”,将大名所属的土地和民众全部收归国家。
▲明治维新的核心人物伊藤博文来自山口藩
相对于日本狭小的领土,这么多县把国家分割得支离破碎,在政治和经济上都很不方便,明治政府很快将部分县合并或调整,由大约300个缩减为72个,1890年时只剩下43个,从此再也没有变动。
从6世纪后期到1871年的1200多年里,日本没有用过“县”这个行政单位。即使是在此之前,大和政权的“县”也比相当于“藩”的“国”要低一级。
▲明治维新其实是几个强藩联合推翻德川幕府,控制日本政局
日本一向与中国有文化交流,肯定知道中国的“县”是比“省”低两级的行政单位,但日本还是选择了“县”,而不是中国的“省”,其中最主要的原因,恐怕是中国文化对日本的辐射能力,从唐朝中后期开始削弱,使日本失去学习中国的动力。
因此,明治政府虽然按照西方制度进行了全面革新,但政府部门和行政单位的名称仍然遵从日本传统方式,中央采用“省”、地方采用“县”,完成了新一代行政部门和区划的构建。
▲日本的“道”从来不是实际行政单位,却因为北海道而得以存活
至于唐朝曾经用过、日本也学过的“道”,虽然只是一个名义上的行政级别,但并没有完全被废弃。1868年,明治政府将刚刚纳入日本版图的“虾夷地区”,参照“大化改新”设立的7个“道”,增设了“北海道”。
1871年废藩置县时,其他“道”不再使用,“北海道”因为刚刚开发、地广人稀,又不是传统的藩地,反而被保留了下来,成为日本目前唯一的“道”,与“县”平级。


四、日本创造的“市”
出于历史原因,再加上明治政府对工商业格外重视,特意将东京、大阪、京都这三座规模较大的城市被单列为“府”,与“县”平级。东京即是江户,1868年改名,并被定为明治政府的实际首都。
除了“三府”外,原先各“藩”城被明治政府改为“市”,超过5万人的居住区也可建“市”,还多次将这标准下降到3万人。随着日本的工商业的快速发展,“市”的数量急剧增加。
▲1868年之前,京都才是日本的首都,有“小长安”之称
虽然中国一直就有“州”“府”这样相当于“市”的行政单位,但真正的中国“市”却是从日本引进的。日本经过明治维新快速崛起后,在现代文化方面走在了中国前面。
民国推翻清朝后,全面推行新政和新文化,饱含传统色彩的“州”、“府”之类的称谓很难让人感受到新时代的气息。包括孙中山在内的很多知识分子,把很多日本发明的新词汇带入了中国。
▲大阪历史上是地位特殊的商业城市,商人与藩主的关系非同一般
1912年,袁世凯北洋政府首先在江苏搞过“市制改革”,把县城和5万人以上的镇改称为“市”。这次改革借鉴了日本“市”和国内租界的城市管理模式,但没有成功,很快被停止。
中国第一个建制市是“广州市”,由广州府下属的番禺县城和南海县城合并而来。“广州市”脱离这两个县的管辖,成为独立的行政区。1912年,当地警察部门率先使用“广州市”这个名称,并很快被其他政府部门采用。
1921年2月,“广州市政厅”成立,直属于广东省,意味着“广州市”成为不同于“县”的二级行政区。
中国大规模建“市”则要等到20世纪20-30年代,抗战结束后才推广到全国。现有“省-市-县”三级行政区划是在1949年新中国成立后才最终确立的。
▲日本现有47个一级行政区
1943年,日本出于抬升首都地位的需要,将“东京府”改称“东京都”,成为日本唯一的“都”级行政单位。“两府”之中,“京都府”是日本历史上的首都,政治地位崇高,“大阪府”是日本的第二大城市,经济地位重要。京都和大阪都被给予了与“县”平等的地位。
“北海道”地广人稀,尚未完全开发,为了便于管理,不再分割成“县”,形成独一无二的“道”。一都、一道、两府,再加上43个“县”,构成了日本现有的47个一级行政区。


五、日本特色“县-市”
日本现有的行政区名称“县”和“市”都是近代产物,“都、道、府”却是唐朝遗留下来的行政单位,基本含义并没有太大的变化,日本的“省”也更接近唐朝“省”的原意,唐朝文化对日本的深刻影响由此可见一斑。
▲爱知县的县政府大楼,位于名谷屋市内
日本“县”和“市”之间没有直接隶属关系,“县”并不是“市”的上级,两者的法律地位平等,县政府只能建议或指导其境内的各市政府,而不能对其下达行政命令。
此外,日本把“市”的标准定在3-5万人,导致日本“市”的数量多达783个,平均每个县有16个市。大一些的县如爱知县有38个市,县政府驻地是名谷屋市。
▲爱知县共有38市
由于“市”的数量太多,很多“市”的规模又太小,因此日本组织国内比赛、对外交流等活动中,大都以“县”为单位,使“县”的出镜率较高。
▲曾经风靡中国的《灌篮高手》讲的是神奈川县,却无人知道他们属于哪个市
日本现有的“县-市”行政区划是明治维新后,根据日本现实需要和历史习惯来设置。日本的“县”作为一级行政区,更类似于中国的“省”。
长期作者|霈霖
历史资深爱好者
责任编辑|Thomas
伦敦政治经济学院毕业生|环球情报员主编
—(全文完)—
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