关于实施乡村振兴战略的若干重大战略问题探讨

摘 要：实施乡村振兴战略, 要在贯彻《乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》精神的同时, 科学研究并统筹谋划事关实施乡村振兴战略的重大战略问题, 培育乡村振兴可持续发展机制。按照建立“四个协同”产业体系的要求推进乡村产业振兴, 以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局, 抓紧谋划全面建成小康社会后的减贫战略, 都是推进乡村振兴应特别关注的重大战略问题。

当前, 关于实施乡村振兴战略的理论和政策研究已蓬勃展开, 关于乡村振兴的实践更是如火如荼推进。在此背景下, 科学研究并统筹谋划事关实施乡村振兴战略的重大战略问题, 有利于更好地立足当前、着眼长远, 培育乡村振兴可持续发展的长效机制;有利于更好地循序渐进、久久为功、扎实推进乡村振兴高质量发展。因此, 本文就中长期实施乡村振兴战略需要关注的若干重大战略问题进行深入探讨。

一、按照建立“四个协同”产业体系的要求推进乡村产业振兴

“建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”, 必须“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”。“建设现代化经济体系, 必须把发展经济的着力点放在实体经济上, 把提高供给体系质量作为主攻方向, 显著增强我国经济质量优势。”这是建设现代化经济体系的根本遵循, 也应是推进乡村产业振兴的行动指南。推进乡村产业振兴更应着力发展实体经济, 这基本上成为共识。那么, 如何促进科技创新、现代金融、人力资源与实体经济协同发展?在推进乡村产业振兴过程中, 对此应予以深入研究并从战略上高度重视。

(一) 着力加快推进科技创新与乡村产业振兴协同发展

两大部门对科技创新支撑乡村振兴的重视。当然, 乡村振兴的科技需求超出乡村实体经济发展或乡村产业振兴的科技需求, 因为生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等内容不是发展乡村实体经济、推进乡村产业振兴所能涵盖的。但从其战略需求看, 推进科技创新助力乡村产业振兴需要注意以下问题。

1. 准确把握推进乡村产业振兴的科技需求重点。

把握乡村产业振兴对科技创新的需求, 应以农业产业链、农业产业体系的科技创新需求为重点, 但不能仅限于此。必须顺应国际制造业和服务业布局和演变的趋势, 充分考虑那些适合在乡村发展甚至将会从城市迁移到乡村的制造业和服务业对科技创新的需求。因为推进乡村产业振兴包括:夯实粮食和重要农产品有效供给的基础, 推进农业结构调整和特色农业发展, 推进现代农业产业体系、生产体系、经营体系建设, 推进乡村经济的多元化、综合化和融合化。随着城市新增用地难度的加大和城市用地成本的提高, 随着城乡间交通、信息网络的日趋通畅和乡村基础设施及相关配套服务能力的改善, 以及企业发展所需人才、劳动力对就业环境要求的提高, 许多制造业甚至服务业从城市向农村迁移, 进入乡村产业园区、特色小镇和小城镇等乡村发展的节点地区已成为一种趋势。1因此, 有些学者提出推进乡村产业振兴的科技创新, 应坚持以农业发展为目标。这种提法不能说错, 但至少存在以偏概全和简单化的问题。

2. 突出科技创新支持乡村振兴的重点和特色。

推进乡村产业振兴的科技创新要注意与国家层面实施创新驱动发展战略、科教兴国战略协同起来, 但也要注意突出重点、强化特色, 不能简单将前者与后者混同起来。如, 加强农业基础前沿技术的研究, 抢占世界农业科技创新制高点, 是在农业领域实施创新驱动发展战略、科教兴国战略必须着力解决的突出问题, 但不应作为在农业领域推进乡村振兴的科技创新需要关注的重点。推进乡村产业振兴的科技创新应突出关注区域层面、产业链层面共性、关键核心技术的突破和推广应用, 以及瓶颈制约的化解;也应关注现有技术的集成和示范推广转化, 关注培育科技引领支撑乡村振兴的骨干带动力量和载体、平台建设, 关注对农户和经营主体参与科技支撑乡村振兴的能力培训和服务体系建设。只有这样, 才能更好地实现科技支撑乡村产业振兴的高质量、可持续发展。

3. 重视中新、适用技术的推广应用和转化。

推动乡村产业振兴的科技创新不仅要关注高新技术的发展及其集成推广转化, 更要注意中新技术甚至适用技术的集成推广和转化应用。如, 畜禽所处圈舍及周边环境良好, 饲料营养供应及时充足, 疫病防控及时有效, 都有利于畜禽自身健康。否则, 畜禽就会产生应激反应并在体内产生毒素, 影响畜禽生产效率的提升和产品质量安全。像让牛羊在冬天饮用温水代替冷水, 用带有围栏和挡风墙的圈舍代替高档圈舍, 对牛羊母畜提供放牧场条件代替圈舍, 用优质饲草代替作物籽实作为草食家畜主食, 都可明显改善畜禽生产效率和经济效益, 甚至提高产业竞争力。[1]可见, 在推进乡村产业振兴过程中, 应注意挖掘中新技术、适用技术的潜力。这对推进乡村产业振兴的高质量发展, 可能会有意想不到的效果。

(二) 着力加快推进现代金融与乡村产业振兴协同发展

拓宽投融资渠道, 强化乡村振兴的投入保障机制, 是实施乡村振兴战略的难点之一。[2]《乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》就健全乡村振兴的多元投入保障机制进行多方决策部署, 如继续坚持财政优先保障、提高土地出让收益用于农业农村比例、引导和撬动社会资本投向农村;明确要求“加快形成财政优先保障、社会积极参与的多元投入格局”。同时, 《乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》还要求“加大金融支农力度”, “健全适合农业农村特点的农村金融体系, 把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节, 更好满足乡村振兴多样化金融需求。”从国内外经验看, 加快推进现代金融与乡村产业振兴协同发展, 需要“跳出金融看金融”、用结构性思维看金融。

1. 跳出金融看金融。

推进乡村振兴的过程, 是统筹谋划农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设的过程, 是涵盖产业振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴、人才振兴的系统振兴和全面振兴。推进乡村振兴必然带来金融需求的迅速扩张, 这是毫无疑问的。但是, “跳出金融看金融”对于拓宽现代金融与乡村产业振兴协同发展的思路也十分重要。如, 有些农业产业化龙头企业参与乡村振兴, 面临“融资难、融资贵、融资繁”的问题, 这可能有宏观环境和经济运行周期方面的原因, 但企业经营和产业选择偏差导致产业发展的质量、效益、竞争力差也是重要原因之一。如果企业家驾驭市场的能力强、企业发展的质量效益高, 银行会主动上门提供服务和贷款支持。对于遭遇金融支持不足问题的企业来说, 应更多地在企业家素质和能力上找原因, 通过加强企业家培训、优化企业家成长发育的环境等来寻求破解之道。否则, 单纯通过放松银行贷款条件等措施, 只会让这些企业在“缺钱—贷款—再缺钱—再要更多贷款”的循环中越陷越深, 导致其资金饥渴问题越来越重。近年来, 有些乡村地区立足资源优势发展乡村特色产业, 但不注意市场营销渠道的开拓和产业特色、竞争力的打造, 面临与周边地区甚至更大空间竞争对手日趋激烈的同质竞争问题, 导致产品滞销、价格下跌, 甚至经营入不敷出。对于这些地区来说, 首先需要解决的不是加强金融支持问题, 而是提升经营能力和产业选择有效性的问题。否则, 金融支持力度越大, 面临的困难和可持续发展难题越多。

2. 用结构性思维看金融。

推进乡村振兴的金融需求是多维度、分层次、期限有差异的。金融支持乡村振兴, 也应多方发力、分类施策、系统求解, 高度重视乡村振兴金融需求与城镇化金融需求的差异, 高度重视推进乡村产业振兴过程中不同类型金融需求的区别。《乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》就健全金融支农组织体系、创新金融支农产品和服务、完善金融支农激励机制进行的决策部署, 应该说富有结构性思维, 不需过多解读。但我们认为, “明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位, 加大乡村振兴信贷支持”, 这篇文章应该大做特做、做精做好。强调要注意处理好“长期目标和短期目标的关系”“顶层设计和基层探索的关系”“充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用的关系”“增强群众获得感和适应发展阶段的关系”。重视国家开发银行和中国农业发展银行在乡村振兴中的作用, 不仅有利于面向国家发展的战略需求和推进乡村产业振兴的战略目标, 坚持社会效益优先原则, 处理好这四大关系, 为坚持财政优先保障和加大金融支农力度有效结合提供桥梁和纽带;2还可发挥国家开发银行和中国农业发展银行在资金规模和中长期资金方面的优势, 化解农业农村金融供给中中长期资金短缺的突出短板, 并通过“批发—零售”和政策性银行与保险、担保、基金、期货、租赁、信托等合作方式, 帮助不同类型金融机构增强金融支农能力。

(三) 着力加快推进人力资源与乡村产业振兴协同发展

推进人力资源与乡村产业振兴协同发展, 关键是要通过推进乡村人才振兴, 解决乡村产业振兴的人才供给不足和人才结构不适应问题, 为推进乡村产业振兴提供日趋强劲的人才支撑。《乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》为此进行多方面部署, 如全面建立职业农民制度、探索公益性和经营性农技推广融合发展机制、建立健全社会人才投身乡村振兴的激励机制、建立城乡区域校地间人才培养合作与交流机制、建立适应就业和人才成长需要的职业技能培训制度等。这些都是很重要的。但我们认为, 着力加快推进人力资源与乡村产业振兴协同发展, 要在抓紧落实《乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》决策部署的同时, 特别重视以下几方面。

1. 努力营造人尽其才、各显其能的用人环境。

近年来, 许多地方出台了很多引进人才的激励政策, 起到了积极作用。但许多地方在引进人才的同时, 人才外流问题更为严重。这说明, 不在优化用人环境上做文章, 再好的引进人才政策, 其作用也有限, 况且引进人才归根到底是为了用。如果把人才引进了, 用不好, 不仅需要为此耗费庞大的人才使用成本, 还会加剧社会人才的浪费, 给未来的人才引进带来负面影响。有些地方引进人才政策动辄几十条, 但真正好的人才政策不在于多少条, 而在于能否让人才“安心、省心、舒心、对未来发展有信心”。为此, 必须找准影响人尽其才的“痛点”、优化用人环境的“难点”和人才支撑乡村产业振兴的“兴奋点”, 不拘一格用人才, 促进人才在竞争中合作、在合作中成长, 促进产业振兴与人才振兴协同共进。

2. 做好人才融合带动产业融合的大文章。

当今世界, 产业融合日益成为产业发展的新趋势和推进产业发展方式转变的新路径。促进农村一二三产业融合发展, 是推进乡村产业振兴的重要途径, 也是推进乡村产业多元化、综合化发展的有效方式。有利于激活农村的人气和活力, 增强农村对人才、人口的吸引力, 带动农民增收和农民获得感、幸福感、安全感的提升。推进农村产业融合的过程, 归根到底是用现代服务业引领农业延伸产业链、打造供应链、提升价值链, 加快农业发展方式转变的过程。农村产业融合的人才需求往往是多领域、跨专业、复合型的, 农村产业融合的领军型人才尤其如此。因此, 通过不同领域、不同专业人才的交叉使用, 通过积极搭建人才跨领域、跨专业使用的平台, 不仅有利于促进跨专业、复合型人才的成长, 还有利于通过人才融合更好地推进产业融合。推进乡村振兴要求牢固树立新发展理念, 通过人才融合推进产业融合, 也有利于更好地创新发展理念, 为推进新产业、新业态、新模式成长提供强劲的人才支撑。

3. 积极培育推进乡村产业振兴的“领头雁”。

影响产业发展质量、效益、竞争力的因素很多, 但“领头雁”的影响更为关键。许多堪称“领头雁”的企业, 不仅是推进质量兴农、绿色兴农、服务强农、品牌强农的骨干力量, 还是带动乡村产业链、产业集群成长的领军型企业, 对于推进乡村产业兴旺发挥举足轻重甚至画龙点睛的作用。推进乡村产业兴旺的过程, 能否有效转化为农民增收和提高农民获得感、幸福感、安全感的过程, 也在很大程度上取决于这些“领头雁”在完善经营主体的利益联结机制方面, 有多强的社会责任感、有多大的实际作为。3因此, 要把培育推进乡村产业兴旺的“领头雁”, 作为推进乡村振兴的战略性基础工程。要注意发挥其典型示范带动作用, 及时总结先进经验和典型模式, 发挥其示范价值, 完善相关激励机制。要注意通过借势发展带动造势发展, 鼓励推进乡村产业兴旺的“领头雁”更好地发挥创业导师、领军型企业更好地发挥“新生代企业家成长摇篮”的作用, 更好地带动乡村产业链、产业集群成长。要科学处理外来企业与本土企业、外来人才与本土人才的关系, 鼓励外来企业、外来人才更好地带动本土企业、本土人才成长, 探索完善其优势互补关系的方式。尤其要注意通过以工促农、以城带乡等方式, 更好地引领乡村企业家阶层成长, 更好地带动乡村企业加入区域生产网络和配套服务体系, 为推进乡村产业兴旺打造引领有力、层次有序的“领头雁”梯队。

二、以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局

明确提出实施区域协调发展战略, 要求“建立更加有效的区域协调发展新机制。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局, 加快农业转移人口市民化”。2017年12月召开的会议进一步提出“提高城市群质量, 推进大中小城市网络化建设”。当前, 我国的大城市、特大城市仍具有较强的集聚经济、规模经济、范围经济效应, 且其就业、增收和发展机会更为密集, 小城镇的情况正好相反。但实际的政策导向和资源配置过度向大城市、特大城市倾斜, 也会影响城镇化过程中城市对乡村、对“三农”辐射带动能力的提升。因此, 今后一方面要引导大城市、特大城市加快集约型、紧凑式发展步伐, 提升城市品质和创新能级, 以便引导其更好地发挥中心城市对乡村振兴的辐射带动作用;另一方面, 要引导大城市、特大城市周边的中小城市或小城镇推进错位发展、增强功能特色, 培育特色鲜明、功能互补、融合协调、共生共荣的城市群。[3]因此, 做好“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”这篇大文章, 有利于更好地解决城镇化过程中容易出现的乡村萧条和衰败问题, 完善城乡融合和协调互补机制, 更好地实现新型城镇化和乡村振兴“双轮驱动”。

但就总体而言, 受经济发展、城市化水平和基础设施互联互通能力等限制, 除少数发达地区外, 以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局, 不是一蹴而就、三年五年就可实现的, 应是中长期的目标追求, 需要经过长期不懈的努力。当前, 可行的选择应该是, 将都市圈作为坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动的战略平台, 作为“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”“推进大中小城市网络化建设”落地生根的现实依托。从国际经验看, 都市圈是城镇化和区域经济一体化发展到较高阶段的产物, 是城市群发展的战略基础和空间组成。都市圈日益成为构建现代产业体系的重要平台, 也是经济、社会、文化、生态、基础设施等融合一体的网络化发展空间。随着经济全球化和区域经济一体化的发展, 都市圈日益成为推进区域发展和区域经济一体化的有效空间组织形式, 成为国家 (区域) 参与全球 (全国) 竞争合作的重要空间单元。成熟的都市圈往往是城市群内部较具活力和创新力的组成部分。都市圈将在很大程度上决定着我国未来推进区域经济发展和新型城镇化的走向。城市群是都市圈发展的高级阶段, 也是都市圈之间有机联系和竞合关系深化的表现。城市发展过程可分为四个阶段, 即分散发展的单核心城市发展阶段、城市组团发展阶段、都市圈阶段和城市群形成阶段, 可见城市群是城市发展演进过程的高级阶段。[4]

都市圈往往由三方面要素构成:一是梯级增长极核。在都市圈内部, 往往存在一个甚至两到三个核心城市, 并与周边中小城市、小城镇、特色小镇等形成网络发展关系。这些核心城市和中小城市、小城镇、特色小镇均属增长极核, 相互之间不仅功能各异, 更是在集聚力和辐射力、创新力和竞争力上形成梯级、层次关系。二是伸展轴。都市圈伸展轴主要表现为都市圈内外交通通道和信息化基础设施密集带, 以及以此为依托的产业发展带和经济发展轴, 在相当程度上决定着都市圈扩展的方向和速度, 决定着都市圈内部城镇化和乡村发展的态势及其互动演化的趋势。三是广域腹地。都市圈广域腹地主要表现为与增长极核之间有紧密联系的经济社会或生态空间, 框定了增长极核发挥集聚和辐射作用的主要地域范围, 包括都市圈的紧密层和辐射层。

在都市圈内部, 通过梯级增长极核和都市圈伸展轴, 形成城镇体系网络化发展格局, 带动广域腹地参与跨区域产业分工协作, 提升发展质量、效益和竞争力。这不仅有利于传导城镇化的辐射带动效应, 增强新型城镇化对乡村振兴的辐射带动功能, 也有利于强化广域腹地对新型城镇化和城镇网络体系的支撑作用。4尽管都市圈的发展是市场力量和技术力量共同推动的结果, 但政府的有效作为也很重要。这包括统一规划基础设施网络、维护市场统一、消除市场壁垒、构建合理的利益分享和补偿机制等。[5]如, 通过统筹区域/城乡国土空间开发, 实现区域/城乡之间、不同行政区之间共同推动基础设施互联互通、公共服务设施共建共享、区域环境联防联治联控, 有利于统筹推进乡村产业振兴、人才振兴、生态振兴、文化振兴和组织振兴, 协调推进农村经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设, 促进乡村全面振兴。可见, 都市圈可以成为推进新型城镇化和乡村振兴“双轮驱动”的有效组织形式。

当然, 至少在我国可预见的将来, 虽然都市圈可以成为推进新型城镇化和乡村振兴“双轮驱动”的有效组织形式, 但并不等于都市圈一定能够成为推进新型城镇化和乡村振兴“双轮驱动”的有效组织形式。要解决好这一问题, 关键在于科学把握都市圈中心化与去中心化的关系。有人认为, 许多都市圈核心城市的极化效应较强、辐射带动效应不足, 容易形成对周边地区资源、要素的过度抽吸, 加剧区域/城乡发展失衡问题。因此, 培育都市圈要注意通过推进去中心化, 解决居于都市圈极核地位的中心城市甚至中小城市对周边地区资源、要素过度抽吸的问题, 更好地促进区域协调发展。但当前在我国多数都市圈的发展过程中, 关键不是要推进去中心化, 而是要解决中心城市“摊大饼”式外延扩张, 导致核心城市集约型、紧凑式发展不足和内涵提升不够的问题, 推进核心城市甚至处于梯级极核城市地位的中小城市加快中心化提升步伐, 推动其更好地做强做高, 提升创新能级和发展品位。要摈弃的是与中心城市“摊大饼”式外延扩张相对应的中心化, 而不是与集约型、紧凑式发展和内涵提升相对应的中心化。就多数都市圈而言, 后一种“中心化”面临的真正问题不是过度, 而是不足。

要通过推进中心城市的集约型、紧凑式发展和内涵提升, 促进其更好地提升作为中心城市发挥作用的能力, 包括创新能级和发展品质。以产业为例, 要借此促进中心城市产业发展更好地向价值链高端攀升, 带动中低端产业向周边地区处于极核位置的中小城市甚至小城镇、特色小镇等集聚, 带动中心城市与周边中小城市、小城镇、特色小镇之间形成合理的产业梯度和产业链分工协作关系。同时, 通过推进城镇体系或新型城镇化网络化发展, 促进不同类型城市间增强功能特色和分工协作、优势互补关系, 推动构建统筹有力、竞争有序、活力彰显、绿色发展、特色协调的区域/城乡融合发展格局。根据因地制宜原则, 增强居于梯级极核位置的中小城市、小城镇、特色小镇对资源、要素和产业发展的吸引力, 也可适度规避中心城市对资源、要素过度抽吸和产业价值链不高的问题。因此, 坚持中心化提升和网络化发展并重方针, 有利于顺应城乡融合发展新趋势, 更好地推进新型城镇化和乡村振兴“双轮驱动”, 加快构建城乡融合发展的体制机制和政策体系。

三、抓紧谋划全面建成小康社会后的减贫战略

近年来, 明确要求确保打赢精准脱贫攻坚战, 将其作为对如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标具有决定性意义的攻坚战, 推动我国脱贫攻坚取得决定性进展。按照决策部署, 到2020年要“确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫, 贫困县全部摘帽, 解决区域性整体贫困”。尽管如此, 由于减贫工作的动态性、长期性和复杂性, 在全面建成小康社会后, 新的更高水平下的减贫解困问题也会随之形成。因此, 超前谋划到2020年全面建成小康社会后的减贫战略, 日益具有重要性和紧迫性。

(一) 全面建成小康社会后应高度重视新的更高水平下的减贫战略

1. 巩固脱贫成果任重道远, 防范脱贫人口返贫和脱贫不稳定需要警钟长鸣。

近年来, 清醒认识打赢脱贫攻坚战面临的困难和挑战, 明确要求“坚持把提高脱贫质量放在首位”, 为此采取许多得力措施巩固脱贫成果, 要求到2020年“通过发展生产脱贫一批, 易地搬迁脱贫一批, 生态补偿脱贫一批, 发展教育脱贫一批, 社会保障兜底一批, 因地制宜综合施策”。在严格执行现行扶贫标准的前提下,明确要求完善贫困人口、贫困村、贫困县退出机制, 强化扶贫信息的精准和共享, 完善动态管理机制, 做到“脱贫即出、返贫即入”, 实现稳定脱贫、防止返贫, 确保应扶尽扶。近年来, 农村贫困人口显著减少、贫困发生率持续下降、解决区域性整体贫困迈出坚实步伐, 主要得益于我国构筑了全社会扶贫的强大合力、建立了彰显中国特色的脱贫攻坚制度体系和工作机制, 也与党和政府采取的诸多超常规举措密切相关, 如超常规的社会动员、超常规的政策引导和投入支持, 甚至采取强有力的督查措施。有些地方通过消费扶贫、营销帮扶甚至以购代捐等措施帮助贫困人口、贫困村、贫困县退出。这些超常规举措形成的“外力”对推动脱贫攻坚虽然在短期内起到了良好的效果, 但其效果能否持续, 还要看能否有效转化为贫困人口、贫困村、贫困县脱贫攻坚的内生动力和自我发展能力。待2020年全面建成小康社会后, 部分超常规举措可能转向常态化, 也难免有部分超常规举措退出或减弱, 后者很容易带来返贫和脱贫不稳定问题。

2. 贫困地区改善基础设施、公共服务和推进产业发展的长期性、艰巨性, 决定着部分非贫困人口陷入贫困的可能性。

近年来, 各级政府采取许多有效措施, 帮助贫困地区特别是深度贫困地区加强基础设施和公共服务能力建设, 加大产业扶贫和就业扶贫力度, 有效促进了贫困地区生产生活条件的改善和就业机会的扩张, 带动贫困人口、贫困村、贫困县退出。但是, 多数贫困地区生产生活条件较差、防灾减灾和抗风险能力脆弱仍是减贫脱贫的重大障碍, 并且“冰冻三尺, 非一日之寒”, 短期内难以从根本上改变。在此背景下, 如遇较大的自然灾害、价格波动、市场环境变化甚至突发事件, 极易导致部分脱贫人口返贫、非贫困人口“陷入贫困”。况且, 近年来许多贫困地区把立足资源优势推动特色产业发展作为推进脱贫攻坚的重要举措, 连片成规模地强力推进区域特色产业发展。如果疏于营销能力和产销衔接机制建设, 很容易导致特色产业发展从昨天的供不应求、附加值较高转向明天的供过于求、滞销价跌, 甚至为形成区域性、群体性农民减收埋下伏笔, 加剧脱贫户返贫和非贫困户陷入贫困的可能性。

3. 扶贫标准历来是水涨船高, 全面建成小康社会后将会有新的更高水平下的减贫解困问题。

自1986年我国第一次制定国家扶贫标准以来, 顺应基本国情的变化, 我国扶贫标准经历几次重大调整, 1986年为农民人均年纯收入206元, 到2000年现价为625元, 2011年提高到按2010年不变价2300元, 到2015年现价为2855元。除收入标准外, 现行扶贫标准还要求做到“两不愁、三保障”, 即稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿, 保障义务教育、基本医疗和住房安全。到2020年全面建成小康社会后, 解决了现行标准下的农村绝对贫困问题, 但并不等于说届时减贫解困工作就彻底完成。历来坚持“以人民为中心”的发展思想, 强调“共建共享”发展。全面建成小康社会后, 很可能会顺应发展阶段的变化和发展水平的提高, 进一步提高扶贫标准。届时, 不仅贫困人口退出的收入标准会进一步提高, 扶贫标准的制定还可能进一步借鉴国际上的多维减贫理念, 增加在收入指标之外要求的维度和高度。实际上, 按照现行标准, 贫困村、贫困县退出除考虑贫困发生率这个主要衡量指标外, 还需要统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合性因素。随着扶贫标准水涨船高, 又会出现新的更高标准下的农村减贫解困问题亟待解决。况且, 全面建成小康社会后, 解决相对贫困问题的重要性将会更加凸显, 甚至贯穿于全面建设社会主义现代化国家的全过程。

4. 全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战, 仍然存在极少量现行标准下的农村贫困人口亟待进一步摆脱贫困。

按照现行扶贫标准, 贫困村、贫困县退出以贫困发生率为主要衡量标准, 且贫困发生率原则上应降低到2% (西部地区3%) 以下。这就意味着贫困村、贫困县退出时, 并非“没有一个贫困人口”, 仍然有2%甚至西部地区3%以内的贫困人口亟待进一步摆脱贫困, 这些贫困人口大多属于因病、因残或缺乏劳动能力等特殊贫困群体, 属于贫中之贫、难中之难。因此, 到2020年全面建成小康社会后, 在摘帽的贫困县和解决了区域性整体贫困的地区, 仍有极少量现行标准下的农村贫困人口亟待进一步脱贫攻坚。脱贫攻坚越是到最后, 尚未脱贫的人口脱贫难度越大。届时要降低1%的贫困发生率, 其难度可能远远超过之前降低5%甚至更高的贫困发生率。因此, 到2020年打赢脱贫攻坚战, 并不意味着现行标准下的脱贫攻坚任务彻底完成, 届时面临的脱贫攻坚“扫尾”任务, 往往都是“最难啃的骨头”。

(二) 谋划全面建成小康社会后的减贫战略需要创新思维、突出重点

1. 顺应全面建成小康社会后发展阶段的变化, 适时推进减贫工作的战略转型。主要推进以下四方面的转型:

第一, 促进减贫工作重点由主要解决现行标准下的绝对贫困问题, 向解决新的更高水平下的相对贫困问题转型。绝对贫困对应人口缺乏足够资源或收入满足其基本生存需要, 相对贫困对应人口拥有的资源或收入水平低于社会平均水平的一定比例。从国际经验看, 随着经济社会发展水平的提高, 最低生存需要的范围将会逐步拓展, 其要求也会水涨船高, 并带动贫困衡量标准的提高;但不能满足最低生存需要的绝对贫困人口将会显著减少, 相对贫困问题的重要性将会越发凸显。当今世界, 部分发达国家已经不再以绝对贫困标准衡量贫困状况, 原因也在于此。按照决策部署, 到2020年全面建成小康社会后, 我国解决了现行标准下的农村绝对贫困问题, 但减贫工作仍然任重道远, 甚至出现新的更高水平下的农村绝对贫困问题;应实现减贫工作重点由解决绝对贫困问题向解决相对贫困问题的转移, 加快建立健全缓解相对贫困的政策体系和工作机制至关重要, 更加重视增强贫困人口减贫脱贫的内生动力和自我发展能力。

第二, 由重点关注解决收入减贫问题向更多关注包括收入、基础设施和公共服务支撑能力, 甚至更多关注就业质量的多维贫困转型。收入标准往往是衡量贫困程度最直观的指标之一。但减贫理念从收入减贫向多维减贫的转变, 也会引发绝对贫困、相对贫困的衡量指标从收入向包括收入和基础设施、公共服务等在内的多维指标拓展。应结合推进乡村空间布局的优化调整, 加强对原贫困地区基础设施和公共服务能力建设的支持, 帮助低收入人口和相对贫困地区持续改善生产生活条件, 培育发展的内生动力和可持续发展能力。

第三, 由统一制定国家扶贫标准, 向尊重区域发展的梯度差异梯次制定区域扶贫标准转型。实际上, 我国已有部分省份制定了高于国家标准的地方标准。顺应减贫工作重点由绝对贫困向相对贫困的转型, 尊重区域发展的梯度差异, 经济发达地区相对于欠发达地区, 制定更高的减贫地方标准, 是推进减贫工作高质量发展的客观要求。

第四, 由主要解决农村贫困问题, 向统筹解决城乡贫困问题转型。[6]随着城乡之间相互联系、相互作用的增强, 城乡之间的资源、要素、人口流动日益频繁, 城乡发展日益呈现“你中有我, 我中有你”的发展格局, 带动城乡贫困加快交流、渗透、融合和转化。5届时, 城市减贫工作应在继续加强保障性扶贫的同时, 更多引导贫困居民增强发展的内生动力和自我发展能力。

2. 以稳定政策为起点, 加快建立促进群众稳定脱贫、防范返贫的长效机制。

为实现全面建成小康社会的庄严承诺, 我国的减贫工作更多关注打赢脱贫攻坚战, 较多关注推进贫困户、贫困村、贫困县有序退出。从长期看, 一方面, 应继续将开发式扶贫作为实现减贫脱贫的基本途径;另一方面, 针对致贫原因和贫困人口结构的变化, 加强和完善保障性扶贫, 加快实现减贫工作重点向健全减贫可持续发展机制转型, 着力提升开发式扶贫和保障性扶贫的综合效应。鉴于返贫易、脱贫难和实现脱贫易、实现小康难, 应以增强自我发展能力和加强基础设施、基本公共服务等为重点, 确保贫困县、贫困村、贫困户退出后, 部分现行有效的扶贫政策能在原一般贫困地区维持2～3年, 在原深度贫困地区维持3～5年不变。借此对脱贫地区、脱贫人口和现行标准下尚存的少量贫困人口“扶上马, 送一程”, 进一步巩固脱贫攻坚的成效。当前, 要把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务, 更要推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进, 完善二者互促共融机制。

3. 以推进供给侧结构性改革为主线, 着力实施产业扶贫带头人、特色产业营销能力、科技成果转化能力提升工程。

无论是巩固脱贫攻坚成果, 还是实施新的更高水平下的减贫战略, 要促进脱贫农户、脱贫地区改善生产生活, 推进产业扶贫和区域优势特色产业发展都应是重中之重、难中之难。基于产业扶贫和区域优势特色产业发展的现状, 鉴于其未来面临的困难、风险和挑战, 应重点加强以下方面。

第一, 以村支书和参与乡村产业发展的企业家为重点, 梯次实施“产业扶贫带头人培训工程”。综合考虑各层级培训的比较优势, 国家层面的培训应以培训骨干师资为主, 省和地市级层面的培训重点面向产业扶贫带头人。应在加强案例教学和精准扶贫、精准脱贫经验总结的同时, 鼓励在乡村产业发展中有所建树的企业家和优秀村支书成为培训师资并发挥作用。

第二, 在继续鼓励依托区域资源优势培育特色产业的同时, 更多加强对区域优势特色产业营销能力建设的支持。随着区域优势特色产业发展规模的扩大, 加强区域优势特色产业营销能力建设, 借此防范因产品滞销、价格下跌导致区域性、群体性农民减收的重要性和紧迫性也在迅速增加。支持产业扶贫, 应把加强营销能力建设放在更加突出的地位, 进一步加强对区域产销衔接平台、涉农电子商务和农商互联等新型流通业态的支持, 鼓励城乡流通企业成为推进区域优势特色产业发展的引领力量, 鼓励各类产业营销能力建设的领军人才脱颖而出。

第三, 以推进科技成果转化和集成为重点, 促进科技创新与区域优势特色产业发展有效对接。推进乡村产业质量变革、效率变革和动力变革, 更应关注科技成果转化和集成能力建设的潜力, 鼓励各类科技特派员成为推进科技成果转化和集成的中坚力量。