刘顺亭、郭秋华：论首长负责制与民主集中制的关系
作者：刘顺亭、郭秋华（中共鸡西市委党校 副教授）
原载：政治学习论文网
【内容提要】实行改革开放以来，许多单位都实行了首长负责制，对决策的集中、高效、快捷起到了重要的作用，但也出现了一些实践和认识上的疑点和误区：首长负责制是否就是个人专断？怎样发挥其积极作用？如何避免其消极作用？实行首长负责制还要不要坚持民主集中制？它和集体领导制度以及民主集中制到底是什么关系？解决这些疑点和走出这些误区，已成为正确实行首长负责制的热点问题。本文即针对上述疑点和误区进行了认真的探讨。
民主集中制是我们党和国家的根本制度，它普遍适用于各类组织。现在，我国行政机关和企事业单位都普遍实行了首长负责制的领导体制。由于这种领导体制不同于党委制，所以就有人提出，在这样单位不应该坚持民主集中制。实行首长负责制的单位，到底应不应该坚持民主集中制，已成为当前严重影响民主集中制贯彻落实的一个焦点。
一、首长负责制是列宁“一长制”思想的新发展
在社会主义企业实行“一长制”，是列宁首先提出来的。1918年，列宁曾在企业试行过“集体领导制”。不久，企业便出现了“浪费大量人力，不能保证集中的大工业环境所要求的工作速度和精确程度”等问题。列宁针对当时企业出现的混乱现象提出了“一长制”的领导体制的设想。经过在苏联几十年的运行，总的看是成功的。它的优点是：第一，能形成一个强有力的集中统一的生产指挥系统，克服“集体领导制”造成的无人负责的弊端。第二，能保证职工有组织有纪律地执行各种生产指令，克服生产上的各种混乱现象。第三，能实现内行人管理经济，充分发挥专家的作用。但是，“一长制”也存在一些缺点：第一，各种生产会议，如小组生产会议、工段车间生产会议、全厂生产会议显著减少，工人不能经常参加企业的民主管理，广大职工的积极性受到影响。第二，对厂长等管理人员监督减弱，厂长权力得不到约束，容易使厂长滥用权力，搞个人专断。
列宁的“一长制”的优点比较明显，缺点也比较明显。所以，早在列宁在世时，党内外对此就有争论。有人认为，“一长制”与民主组织、管理原则以及社会主义组织原则相矛盾。列宁当时批驳了这种看法。他认为，“一长制”就其实质，与民主组织、管理原则和社会主义组织原则是一致的，并不矛盾。他说：“一长制（也可以称为独裁制）同一般的民主组织，特别是同委员制的管理原则，同苏维埃社会主义的组织原则有多少一致的地方……认为一长制无论同民主制，同苏维埃国家形式或者同管理方面的委员制都是势不两立的。这种意见真是错误到了极点。”（《列宁全集》第27卷，1958年版，第194页）
我国行政机关和企事业单位，自改革开放以来，逐渐实行了首长（厂长、经理）负责制。实践证明，是完全适应社会主义市场经济需要的。我们实行的首长负责制是在借鉴列宁的“一长制”的基础上发展起来的，它和列宁的“一长制”比较起来，有以下几个优点：
第一，不搞个人专断。列宁的“一长制”是和原苏联高度集中的计划经济相适应的。它强调的是“统一意志”和“个人独裁”，所以容易形成个人专断。我们实行的首长负责制是和社会主义市场经济相适应的，它强调的是党委的积极参与（决策）和全心全意依靠工人阶级，是决策的民主化和科学化，这就划清了首长负责制与个人独裁的界限。所以能防止“一长制”个人独裁的弊端。
第二，与党的政治核心作用和工人阶级主人翁地位相结合。我们的首长负责制重视党委的监督和广大职工的监督作用，能调动广大职工的积极性。
第三，适应市场经济的需要。列宁的“一长制”和高度集中的指令性计划经济相适应，不能和社会主义市场经济相适应。我们实行的首长负责制打破了过去那种高度集中的指令性计划经济模式，适应瞬息万变的市场经济的需要，使市场充满活力。
总之，我国现行的首长负责制，既继承了列宁“一长制”的优点，又克服了列宁“一长制”的弊端，有效地防止了个人专断，是对列宁“一长制”思想的新发展，是我国在改革开放中的新创造。
二、首长负责制与集体领导制度是民主集中制这个党和国家根本领导制度格局下的两个具体领导制度
民主集中制是马克思主义建党学说和无产阶级政权学说的重要组成部分，是我们党和国家的最根本的组织制度和领导制度，并已载入我党的党章和我国的宪法。它适用于各级党组织和各级行政组织及其基层单位。企事业单位在自己的组织活动和领导活动中，也毫无例外地要贯彻民主集中制。历史经验证明，凡是认真坚持民主集中制的单位，革命和建设就会进展顺利，成绩显著；而不能认真执行或者根本不执行民主集中制的单位，就可能在领导班子中产生官僚主义、一言堂、家长制的弊端，就会出现班子不团结、群众没积极性、生产上不去的局面。所以，民主集中制是我们各项工作必须坚持的原则。
我们党是执政党，要对国家实行总的领导。我们坚持党的领导，实质上就是坚持按照民主集中制原则实行的正确领导。在我们国家，绝不允许有和民主集中制这个根本领导制度相悖的领导原则存在。如一言堂、家长制、官僚主义、独断专行等，是我们党和全国人民共同反对的。所以，民主集中制作为党和国家的根本领导制度，它的基本原则、基本精神、基本要求适用于各类组织，当然也包括实行首长负责制领导体制的国家行政机关和企事业单位。
现在有人认为，首长负责制的决策方式是首长个人拍板，民主集中制的决策方式按少数服从多数的方式决定，二者是矛盾的。因此实行首长负责制的单位就不应该坚持民主集中制。这个理由是站不住的。
第一，不能把民主集中制仅仅理解为一种会议上的表决制度。民主集中制的原则和执行程序有着丰富的内容。它的少数服从多数的会议表决原则仅是民主集中制诸多原则中的一个，它的少数服从多数的会议表决方法仅是民主集中制执行程序中的一个环节。局部不能代替整体，个别不能代表一般，少数服从多数的会议表决方式也不能代替民主集中制。
第二，民主集中制的实质是民主与集中的有机结合，而不能单纯看作是少数服从多数。首长负责制，虽然它的决策方式不是由会议集体表决的，但它必须坚持马克思主义认识论和党的群众路线，必须坚持决策的民主化和科学化，必须坚持用发扬民主的方法来调动广大职工的积极性，必须坚决反对家长制和个人专断。这一切说明，首长负责制也同样必须坚持民主和集中的结合，保证集中建立在民主的基础上。这些都是民主集中制基本精神的具体表现。
第三，首长负责制作为一种领导体制，只能置于民主集中制这个根本领导制度之下，而不能成为和民主集中制原则相悖的独立存在的一种领导体制。如果首长负责制是脱离民主集中制而存在的一种领导体制，那么，民主集中制就不能成为根本领导制度了。
第四，历史和现实生活中大量事实证明，首长负责制脱离了民主集中制，就必然走向个人专断。而个人专断则是我们坚决反对的。就表决方式而言，说首长负责制与民主集中制之间存在着矛盾，也不符合实际情况。我们知道，在行政领导学中，首长负责制的对立面并不是民主集中制，而是集体领导制度。首长负责制与集体领导制度之间存在着相同的一面，也存在着不同的一面。它们都隶属于民主集中制。它们和民主集中制之间的关系，是同一系统中两个不同层次之间的关系。首长负责制和集体领导制度之间是同一系统中的同一层次之间的关系。所以，不能因为首长负责制与集体领导制度之间存在着决策方式的不同，就认定首长负责制与民主集中制之间是矛盾关系。在实行首长负责制单位同样可以坚持民主集中制。
三、首长负责制并不排斥集体领导制度
首长负责制与民主集中制在同一系统中处于不同位置上，它们的本质是一致的，不是矛盾的。但是，首长负责制与集体领导制度之间是不是矛盾的呢？我们说，它们之间同样也不是矛盾的。它们之间只能是互相补充、互相借鉴的关系，因为首长负责制并不排斥集体领导制度。
在行政领导学中，首长负责制与集体领导制度之间有很多相同之处，它们都体现着民主集中制的基本特征。所以，它们都隶属于民主集中制。这是它们二者共同的一面。首长负责制和集体领导制度也有不同的一面，主要表现在决策主体不同。按照行政领导学的区分，决策主体是领导个人的，就叫个人决策。这种决策方式适用于“一长制”的领导体制，即我们现在所说的首长负责制。它一般适用于执行性、技术性、军事性和速决性比较强的事务，可收到指挥灵活、动作迅速的效果。决策主体是领导集体的（采用少数服从多数方式表决），就叫集体决策。这种决策方式适用于委员制的领导体制，即我们现在所说的集体领导制度。它一般适用于全局性、立法性、协调性和复杂性比较强的事务，可达到集思广益、考虑周密的目的。
两种决策方式，各有各的特点，各有各的利弊。它们之间无高低优劣之分。个人决策的特点是：决策的最后决断由个人作出，个人要对决策的后果负责。它的优点是决策迅速、责任明确、指挥灵敏，它的缺点是难以确保决策的合理性和有效性，难以避免个人专断。集体决策的特点是：决策的最后决断是由有权做决策的集体做出，参与决策的最后决断的全体成员共同对决策的实施后果负责，而参与决断的个人不负责任。它的优点是有利于决策的合理性，有利于组织的整体协调，有利于决策的有效性；它的缺点是决策的过程缓慢，决策的责任分散化、平均化，容易出现无人负责的现象。如出现意见冲突的破坏性，容易造成议而不决的局面。
正因为它们各有各的特点，各有各的利弊，所以它们之间不存在谁绝对好、谁绝对坏的问题。各单位应根据各自情况和党与国家的政策、法律来确定自己的决策方式。
但是，正因为这两种决策各有各的特点和利弊，所以，每一种决策方式的弊端如果得不到有效的遏制，就会影响自身优势的发挥。过去的经验证明，克服自身弊端的最好办法是向另一种决策方式学习。例如，实行首长负责制的单位，要借鉴集体决策的优点来克服自身的弊端。所以，我国宪法规定了“国务院实行总理负责制”，而在《国务院组织法》中又规定了“国务院工作中的重大问题必须经国务院常务会议或国务院全体会议决定”。可见，首长负责制并不排斥集体领导制度。
四、首长负责制离开民主集中制必然走向个人专断
首长负责制虽然和集体领导制度同样隶属于民主集中制，但是，它又有着和集体领导制度不同的特点。这个特点就是事权完全集中在首长个人手里。它的这个特点在行政管理或生产决策和对于重大问题处理的过程中，权责统一、事权集中，能克服集体领导制度中存在的职责不清、相互推诿、无人负责的弊端，但是，它也容易形成个人集权。如果事权运用得不好，或监督机制不健全，容易使公共权力变成个人权力，形成个人专断，最后导致权力的滥用。如果权力落到个人主义思想比较严重的人手里，就可能产生以权谋私的腐败现象。为了防止个人专断或权力滥用，就必须为首长负责制创造一个良好的运行环境和制约机制。这个良好的运行环境或制约机制只有认真贯彻民主集中制的基本精神才能获得。
我国自改革开放以来，国家行政机关和企事业单位都实行了首长负责制。大多数单位都能按照民主集中制的要求，正确处理民主与集中的关系，实行从群众中来到群众中去的路线和方法，保证决策的民主化和科学化，促使首长能自觉地接受广大群众的监督和党委的监督。所以，首长负责制运用得好，完全可以防止权力的滥用和个人专断。经验证明，只有坚持民主集中制，首长负责制才能获得好的运行环境和制约机制。