【行政协议的审理】最高人民法院第一巡回法庭法律问答 之行政协议的处理【完整版】

【行政协议的审理】最高人民法院第一巡回法庭法律问答

之行政协议的处理【完整版】

三、关于行政协议

1、问：拆迁人委托房屋拆迁公司拆迁的，所签订的拆迁协议是否属于行政协议？

答：根据《城市房屋拆迁条例》第九条规定规定，拆迁补偿协议是拆迁人与被拆迁人达成的平等主体之间的民事协议，不属于行政协议。

2、问:当事人与街道办事处签订息访息诉协议，内容是由街道办事处对其进行一定金额的救助。现当事人诉称办事处未依约履行而要求履行。1.街道办事处是否是适格行政主体？2.息访息诉协议是否可诉？3.如上述两点成立，办事处未依协议履行或者未全部履行，是否是属于不履行法定职责？

答:街道办属于政府依据组织法规定设立的派出机关，具有行政主体资格，可以作行政诉讼被告。街道办与当事人签订息诉罢访协议，如果改变原行政行为，为当事人设定了新的权利义务，当事人认为新的行政行为侵犯其合法权益，可以提起行政诉讼。但是，如果息诉罢访协议仅仅是给予其信访救助，未对原行政行为作出新的处理，只是街道办给予其信访救助好处的行为，则无论协议行为还是不履行协议行为，均未侵犯其合法权益，皆属于信访处理行为，不可诉。

3、问:息访息诉协议内容一般都包括行政主体出钱，当事人息访息诉等内容，是否可以理解为协议为当事人确立了新的权利义务关系呢？

　　答:关键是看对原行政行为的内容是否有改变，如果没有，只是通过信访维稳基金对当事人予以信访救助，就不是新的行政行为，该行为及其履行或不履行行为均属于信访处理行为，不可诉。

4、问：自然资源局拍卖了一矿山采矿权，并与当事人签订了合同，因为该矿山不符合国家安全监察总局规定的安全生产距离，导致该合同无法履行。该合同可以以损害社会公共利益认定为无效合同吗？

　　答: 行政协议审查的是行政协议行为的合法性问题，不是如民事案件审查的是合同效力本身。本案中，如果签订行政协议的行为所针对的对象矿山不符合安全生产的法定开采条件，该签订协议行为违法，可以撤销该行为。其结果是行政协议不发生法律效力。如果签订协议行为存在行诉法第七十五条规定情形的，可以判决确认签订行政协议行为无效。

5、被告拿（2016）最高法行申1785号裁定抗辩，该裁定认为新修行诉法前形成的行政协议不属行政诉讼受案范围，给审判带来困惑。那个裁定也只是说原则上，且并没有指导性案例的效力。

问题1：（2016）最高法行申1611号裁定认为“ 行政诉讼法将行政协议案件明确为行政诉讼的受案范围，人民法院就应当按照行政诉讼法的规定，明确被诉行政行为，围绕被诉行政行为的合法性，优先适用行政法律规范，进行审理和判决。直接按照合同案件、适用民事法律规范进行审理和判决不妥”。但（2016）最高法行申1785号裁定认为“ 对于新行政诉讼法施行之前形成的行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。当事人针对新行政诉讼法施行前的行政协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分”。新修定行诉法前形成的《房屋征购协议》，新修定行诉法施行后支付补偿款，现当事人请求撤销该协议，是否属于行政诉讼受案范围？

　　答：新法只是进一步明确行政协议行为属于行政诉讼受案范围，并非扩大诉讼受案范围将其纳入。新法实施之前的行政协议行为在新法实施后起诉的，应当作为行政案件受理。由于新法实施前行政协议行为是否应当通过行政诉讼解决不明确，之前已经通过民事诉讼解决的，不再通过再审纠正。

6、湖南高院行政庭第一例国有土地出让合同的案件：买方和政府签订国有土地出让合同后，买家付了地款2770万，政府将地平整围栏后交给买家。双方在合同约定的2013年签订了交地确认书，认可交地。买家在交地后进行建设（具体建设时间双方未提交证据），后发现地上有十分之一由另一公司持有国土证未撤销，买家于是在2014年9月及2015年发律师函要求为其颁证。政府因未及时为买家颁证，故形成会议纪要，同意将为买家颁发的国土证延期两年并减少200万规划费。双方履行，并在2015年再次签署交地确认书。政府在2015年颁证后，买家以政府未按合同在2013年为其颁证，法律上履行不能为由要求政府承担应交地但未颁证两年多来的违约责任及其他损失2500万，应该如何认定呢？

答： 行政协议案件纳入行政诉讼，应当对行政协议行为提起诉讼。对政府未按照协议的行为提起诉讼，法院应当审查政府是否存在不履行或未按约定履行协议义务的行为，如果存在，判决确认未按约定履行义务行为违法，造成损失的，依法判决行政机关承担行政赔偿责任。约定的违约责任与实际损失基本一致的，按约定予以行政赔偿；约定的违约责任与实际损失明显不符的的，应当以实际损失为准予以行政赔偿。

7、行政补偿协议签订后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。若行政相对人(被拆迁人)不履行义务，行政机关(征收实施部门)如何操作?

　　答: 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条条规定一方不履行协议另一方可以起诉，在明确征收补偿协议属于行政诉讼受案范围后，只能理解为行政机关一方不履行被征收人可以起诉，如果被征收人不履行搬迁义务又不复议起诉的，行政机关应当依法申请人民法院非诉执行。

8、解除行政协议及行政赔偿

　　问：原告与被告在1993年签订了关于土地出让的行政协议，土地交付原告使用，办理了规划许可证(现已过期)，后因政策原因无法办理土地证，2016年被告答复称因政策原因，无法以协议出让方式供地，所以不能办理用地手续，现原告提起诉讼，单独请求补偿财产损失。原告能否单独提起补偿请求？

　　答：明确不能履行办理土地证交付土地，实质是单方解除行政协议，当事人应当对该单方解除行政协议的行为提起行政诉讼，同时可以一并请求行政赔偿，不能单独提起行政补偿诉讼。单方解除协议行为是否合法，要依法进行审理后作出判决。单方解除协议行为合法的，造成损失承担行政补偿责任；违法的，承担行政赔偿责任。

       9、重申行政协议属于行政案件受案范围。修改后行政诉讼法只是进一步明确行政协议行为属于可诉的行政行为，并非扩大旧法的受案范围，只是过去不是十分明确，有的地方已经将此类案件作为民事案件受理，因不明确就不再通过审判监督程序纠错。但是，对于2015年5月1日后对修改后的行政诉讼法已经明确规定属于行政诉讼受案范围的行政协议案件，无论该行政协议行为发生在何时，都必须按行政案件受理。

10、问：如果行政机关与当事人签订的行政合同具有明显违法行为，而当事人诉请确认行政机关签订行政合同违法，我们是否可以依据行诉法七十五条判决确认行政机签订行政合同行为无效？

　　答： 行政诉讼对被诉行政行为的审理和判决不受原告诉讼和理由的限制。如果确实符合无效法定条件可以判决签定具体某条协议的行为无效，撤销签订协议行为和确认签定协议行为无效，法律后果并无实质区别。

11、问：签订行政协议行为不是单方行为，能否判决撤销签订协议行为？如能撤销应适用哪条规定？行政机关和当事人签订《补偿安置协议》以后，第三人以其为被征收房屋继承人，与被征收土地房屋有利害关系为由，向上级行政部门申请行政复议，上级行政部门撤销该《补偿安置协议》，关于行政协议的处理上，法律和司法解释都规定的是行政协议签订双方可以解除，变更等处理方式，但是没有找到可以由双方以外的第三方甚至是上级行政部门按照复议的方式撤销行政协议的法律依据？

　　答：签订行政协议是双方行为，其中行政机关签订协议的行为就是单方行为。将行政机关签订协议的行为纳入行政诉讼受案范围，针对的仅仅是行政机关签订协议的单方行为，而不是双方行为。该单方行为违法被判决撤销后，协议相关条款也就不能发生法律效力了。行政协议案件通过行政诉讼解决，只能是行政行为侵权案件，不是合同纠纷案件。行政协议案件的判决首先要适用行政诉讼法，之后才考虑适用司法解释的规定，不能本末倒置。一定要把行政协议作为行政行为看待，才能按照行政诉讼法的审理方式进行审理。签订行政协议是双方行为，但行政机关与相对人签订行政协议的行为就属于单方行为，行政复议机关对这个单方行为有权撤销、变更。撤销或变更后，协议相关条款当然也就不能生效了。

12、问：对于政府出具承诺书后，不履行承诺，现提起诉讼要求政府履行承诺，按行政合同还是按行政允诺审理?

　　答：行政允诺案件本身就属于行政协议案件。行政协议案件是一类案件，包括签订协议行为、单方解除或变更协议行为、不依法履行或按约定履行协议义务行为、行政协议强制执行行为、违反协议的行政处罚行为等。行政允诺案件通常是指不履行协议义务行为案件。

13、问：2012年签订的行政供地合同约定:对经营性用地名义上以“招拍挂”方式出让，实际以协议包干价的方式结算土地价款。现用地方要求政府履行该条款，政府以该条款违反法律法规禁止性规定为由不予履行，只同意采用“招拍挂”的方式以实际摘牌价结算，或要求解除合同并赔偿损失。用地方要求政府按协议履行，法院是否应该支持?如不能支持，如何赔偿?

　　答：行政协议案件中，当事人对签订行政协议行为或者请求履行协议约定义务的行为提起诉讼的，人民法院应当对该协议内容是否符合法律、法规以及合法有效的规章、规范性文件进行合法性审查。如果行政协议有关条款的约定与法律法规以及合法有效的规章规范性文件相抵触，并损害国家利益公共利益或他人合法权益的，应当判决撤销该项协议内容，符合判决无效法定条件的，也可以依法判决签订该协议条款的行为无效，或者不以该协议条款作为判决行政机关履行法定义务的根据。如果仅仅是程序违法，相关协议条款内容未侵犯当事人及国家利益公共利益和他人合法权益的，判决确认签订协议行为违法保留效力。履责案件中可以以协议约定作为判决限期履责的根据。本案中，约定不按招拍挂价格按私下约定价格签订土地出让合同，交纳土地出让金，约定内容显然违反土地出让相关法定程序，如果招拍挂价格超过约定价格，损害国家利益、公共利益的，显然不能作为判决行政机关限期履责的根据，而只能判决确认不履责行为违法，并根据案件实际情况判决赔偿因不履责给原告造成的直接损失。

14、问：行政机关申请强制执行行政协议（征地拆迁协议），受3个月申请强制执行期限的限制吗？

　　答：行政协议案件在行政诉讼中就是对行政协议行为不服提起的行政诉讼案件，不是合同纠纷案件。行政协议中的内容就是经过相对人同意的行政决定，所以，行政机关才有优益权，可以单方变更、解除行政协议条款。协议条款属于行政决定，具有先定力，所以可以申请非诉执行，故，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”规定，应当受3个月申请强制执行期限的限制。

15、问：行政协议履行完毕，且协议补偿款也发放到位。对于多发放的补偿款，行政机关还可以单方变更吗？

　　答：行政机关单方变更或解除行政协议，除因情势变更、公共利益需要外，很多情况下就是要自我纠错，刑事案件人被错杀了也要纠错，更何况行政案件中仅仅是已经错误履行，只要确有错误存在违法侵犯国家利益公共利益或他人合法权益情形的，就必须要予以纠正。所以，已经履行不是行政机关不能单方变更或解除行政协议的障碍。还是要强调，行政协议约定的条款内容，必须在行政机关的自由裁量权范围之内。否则，协议内容要么会侵犯公共利益，要么可能侵犯相对人的合法权益。两种情形都要予以监督。

16、问：镇政府与村民签订土地补偿协议并已发放到位，后发现补偿款补偿多了，然后通过民事诉讼请求村民返还。我院民事法官以该案不属于民事案件受理范围，应属于行政案件受理范围。故裁定原告驳回起诉。行政机关可以作为原告通过行政诉讼的方式请求村民返还多发的土地补偿款吗？

　　答：行政协议履行中行政机关享有优益权，有权自我纠正错误的协议内容，单方变更行政协议，对行政机关单方变更协议行为不服，相对人和其他利害关系人有权依法提起行政诉讼。不起诉又不履行的，行政机关有权依法强制执行或申请法院非诉执行。

17、问：不依法履行、未按约定履行协议义务，就是不履行法定职责案件吗？

答：不依法履行、未按约定履行协议义务，就是不履行法定职责案件。根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项规定，判决继续履行法定职责没有实际意义的，应当判决确认违法。确认违法判决就是不再履行尚未履行的法定或约定义务。如果认为按照该项规定判决仍不清楚的，可以在判决主文确认不履行法定职责行为违法之后，加上一句，协议约定的某某具体义务不再继续履行。但是，因违法不履行法定或约定义务造成原告的损失，应当依法予以行政赔偿。

18、问：工业园区管委会在招商引资过程中与企业签订项目投资建设合同，该合同属于民事合同还是行政合同？

　　答：招商引资合同目的在于履行政府发展经济的法定职责，同时，合同中会约定一些政府的优惠政策或奖励措施等，包含政府及其相关部门的行政职责，通常应当属于行政协议。

19、问：行政协议案件是作为合同纠纷案件审理还是作为行政协议行为侵权争议案件审理？若违反行政协议约定，是否追究合同违约责任？

答：行政协议案件不能作为合同纠纷案件审理，要作为行政协议行为侵权争议案件审理。可诉的行政协议行为主要有签订行政协议行为、单方变更或解除行政协议行为、不依法履行未按约定履行行政协议行为等。对上述行政协议行为的合法性审查，应当依照有关行政法律法规合法规章及规范性文件以及合法有效的约定进行审计和判断，不能按照合同法审查审理合同纠纷。行政机关签订行政协议目的在于履行行政职责实现公共管理目标，与诉讼中的调解一样，必须在其行政自由裁量权范围内签订协议才是合法有效的。超越自由裁量权范围签订协议是违法的，应当予以撤销，造成直接损失承担行政赔偿责任。

　　不是合同违约责任。个别情况下，在行政法律规范没有规定的情况下，可以适用与行政法选择不抵触的民事法律规范。这种情形很少。例如，征收补偿协议，征收部门交付的房屋面积与约定面积不一致，什么情况下算是违反约定，被征收人有权要求另行安置补偿并赔偿损失，审理商品房买卖合同案件司法解释有正负不超过3%视为交房合格的规定，该规定可以在审理不按约定履行协议义务案件中参照适用。你说的具体案件我认为属于民事侵权案件，而且侵权人不是政府机关，应当是施工单位。

20、问：工伤认定部门在认定工伤保险时作出的承诺，是否属于可以一并处理民事纠纷的范畴？

答：工伤保险时作出的承诺，属于行政协议行为，不是民事纠纷，不属于一并审理民事纠纷的范畴。只有法定情形才能一并审理民事纠纷。

21、问：政府委托拆迁公司对被征收房屋进行拆除等事项所签订的合同是否属于行政协议范围?

　　答：为履行行政职责，实现公共管理目标，行政机关与相对人签订的协议都属于行政协议。所以，政府在征收过程中与拆迁公司签订的协议，应当属于行政协议。

22、问：原告糸烟花企业，被告为XX循环经济园的上级机关XX工业园，诉讼请求是要求被告䃼偿自2008年以来的停产损失。本案有两个问题，一是拆迁协议是XX工业园的二级机构网岭循环经济园签订的，XX工业园是XX县人民政府的派出机构，但与乡政府不一样，处理的事项系政府授权，本案所有拆迁事项均由政府文件，会议记要及请示批示决定再由网岭循环经济园执行，XX工业园在本案中没有涉及任何事务，仅仅是因编委的文件显示其为XX循环经济园的主管机构，但所有行为都是县人民政府会议记要，文件和批示决定的，现原告起诉XX工业园，是否追加县人民政府为被告，二是拆迁协议约定的十亩土地享受XX监狱置换地价格及置换地区域内1000万元以内的土方包给原告以䃼偿其停产损失，这两项䃼偿均因XX监狱不要置换地而未履行，现在原告要求现金䃼偿，政府要求履行协议，承办人意见一是应追加县人民政府为被告，二是双方约定的十亩土地及一千万元土方因是附条件的且双方有争议应确认无效，对于2008年以来的停产损失应依法评估，如何处理？

　　答： 行政协议案件的被告应当是作出行政协议行为的行政机关，或者依法、依约负有履行相应职责义务的行政机关。原则上以被诉行政协议行为相关文书上签字盖章的单位为被告。所以，确定被诉行政协议行为最关键。至于被诉行政协议行为造成损失的赔偿问题，按照国家赔偿法规定，按直接损失予以赔偿，不是按照合同违约责任进行赔偿。具体案件处理请根据上述原则，明确被诉行政行为，查明事实的基础上，依法裁判。

23、问：审理行政协议案件，按照国家赔偿法的有关规定进行赔偿，如原告与被告签订行政协议，允许原告经营沙石场三年，协议签订后，原告只经营了一年半，被告就单方解除了行政协议，现原告起诉，请求确认被告解除协议行为违法，并赔偿损失，请问被告允许原告经营三年，只经营一年半，还剩余一年半，对原告剩余的一年半的经营性损失，被告是否应予赔偿。

　　答：行政机关解除协议行为是否合法，包括是否符合约定条件，是法院首先要审查的内容。不符合约定条件，应当判决撤销解除协议行为，责令继续履行协议。不能继续履行的，应当对原告的直接损失进行评估核算，判决予以赔偿。将来可得利益即便是在民事诉讼中也是不能判决赔偿的，不予赔偿。

24、问：在房屋征收补偿案件中，行政机关已与一方签订补偿协议并拨付了补偿款，另一方认为其为被征收房屋的所有权人，行政机关与对方签订补偿协议并拨付补偿款错误而提起诉讼，那么原告的诉讼请求该如何提，也就是说我们如何释明原告明确诉讼请求?

　　答： 征收补偿行政协议的补偿对象错误，补偿协议当然违法，应当依法撤销签订征收补偿协议的行为，已经支付补偿款的，应当依法予以追缴。行政机关应当对真正的权利人予以补偿。被诉行政行为就是签订行政协议的行为，行政协议相对人应当作为第三人参加诉讼。

25、问：原告认为与被告签订的协议违法，因此起诉请求确认被告拆迁原告的房屋违法并赔偿。经过审查，法院认为确实存在补偿标准偏低的情况，在本案中是否可以直接判决确认协议违法并赔偿，并确认根据协议拆迁合法？

　　答：行政案件是针对被诉行政行为的合法性进行审查并作出裁判。当事人诉强制拆除房屋行为，法院就应当围绕强拆行为是否合法进行审理判决。作为强拆依据的征收补偿协议不是被诉行政行为，在本案中是证据，如果不是因存在重大明显违法导致协议失去证据证明力的，通常不得以协议补偿偏低为由判决确认强制拆除行为违法。协议中的问题可以另行诉讼或其他途径解决。

26、问：政府与某旅游开发公司于2005年签订开发协议，后以该旅游开发公司未按协议完成旅游区开发的项目进度为由，按约定解除了协议，并于2013年10月30日发送了书面的解除协议通知书给开发公司。开发公司也同意解除协议，但要求对前期投入给予补偿，后双方对补偿未达成一致意见，政府遂于2017年6月给开发公司发了关于开发项目遗留问题处理意见的函，明确告知对方通过司法途径解决。原告第一次起诉要求确认协议无效，经释明后撤诉，就如何指导当事人起诉产生了争议，有人认为宜要求确认解除协议行为违法并赔偿损失，有人认为应直接提出补偿请求，因为要求确认解除协议已超过起诉期限，且按约定解除协议也并不违法，但当事人前期投入资金数额较大，根据提供的评估报告超过了一千万，被告也未提出违约损失超过原告投入的抗辩意见且同意补偿，只是补偿数额达不成一致。如因对方违约政府解除协议的，违约方是否还有权提出补偿请求，法院能否根据评估结论直接判决补偿金额，还是应判决先由政府作出补偿决定。

　　答：行政机关通知解除行政协议对方不起诉，解除协议已经发生法律效力，无需起诉法院判决。解除后的经济问题属于合法解除协议后的行政补偿问题，单独提起行政补偿诉讼需经先行向补偿义务机关申请处理，补偿义务机关不处理的，可以依法提起行政补偿诉讼。

27、问：原告是否可以单独提起的行政补偿诉讼？

答：对于单独提起的行政补偿诉讼，与单独提起行政赔偿诉讼一样，应当先行向补偿义务机关提出补偿申请。这是单独提起行政补偿诉讼法定起诉前置条件之一，不符合该项条件的，裁定不予立案或驳回起诉。

28、问：修改后的行政诉讼法是否扩大行政诉讼的受案范围？

答：协议案件一直都属于行政诉讼的受案范围，修改后的行政诉讼法仅仅是进一步明确而已，并非扩大行政诉讼的受案范围。行政机关不按照补偿协议约定履行安置补偿义务，就是不履行法定职责行为，根据修改前的行政诉讼法也应当依法受理。只要符合其他起诉条件，人民法院对2015年5月1日之前签订的征收补偿协议，当事人起诉相关签订协议行为、不依法履行或按约定履行义务行为，以及单方解除、变更协议行为提起行政诉讼的，人民法院均应当依法受理。

29、问：行政协议约定因法律法规政策发生变化不能实际履行的，对相对人造成的实际损失行政机关是否应当依法予以补偿？

答：行政协议约定因法律法规政策发生变化不能实际履行的，对相对人造成的实际损失行政机关应当依法予以补偿。在退还缴纳土地出让金的同时，通常应当参照国家赔偿司法解释规定对同期银行存款利息（原）损失予以补偿。

30、问：异地建设人防工程费用通过行政协议已经确定，履行期间缴费法定标准发生变化的如何处理？

答：异地建设人防工程费用通过行政协议已经确定，原则上应当按照合法有效协议约定履行，履行期间缴费法定标准发生变化的，一般不影响已经确定的缴费数额的执行。但是，如果降低缴费标准的文件明确规定对文件实施之日尚未到缴纳期限的按照新标准执行的除外。

31、问：建设单位无能力按期完成省规划任务的，是否可以解除协议？

答：不应当解除协议。为保证按期完成省规划任务，只能要求建设单位增加建设力量，如果建设单位拒绝或表示与确实无能力按期造成任务的，也应当是考虑变更合同，可以将部分管道建设项目分出来，交给其他有建设资质的单位建设，加快建设步伐。而不是简单将不存在履约过错的原告踢出去。

32、问：自然资源出让合同是否属于行政协议？

答：自然资源出让合同都具有行政管理的内容，都应当属于行政协议。

33、问：新行诉法施行前当事人签订的行政协议中，约定有仲裁条款，现原告在行诉法施行后以行政机关不按协议履行义务而起诉，该仲裁条款是否还有效？法院是否能受理其起诉？

　　答： 仲裁法明确行政争议不属于仲裁范围。因此，行政协议约定仲裁的，仲裁条款无效。但是，目前对土地出让等自然资源出让协议性质和解决途径有争议，已经按照仲裁程序解决争议的，应当尊重不要再动。

34、问：公租户不交租金，住建局应该怎么维权？

　　答：公租房争议属于行政协议争议。租户不交费，行政机关应当行使优益权，单方作出限期缴费决定，甚至变更、解除协议。租户逾期不履行又不复议或起诉的，行政机关申请法院非诉执行。起诉后驳回诉讼请求或确认违法保留效力后仍不履行缴费义务的，行政机关依法申请执行法院生效判决。