吴宏文：实现行政诉讼案由制度内在价值的基本路径

作者：吴宏文（江苏省泰州市中级人民法院）

原载：《人民法院报》2021年4月1日

2021年1月1日起《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》在全国法院开始实施，这是完善行政诉讼制度的基础性举措，是牵一发而动全身的改革。行政诉讼案由是权利诉求、诉讼标的等信息的高度浓缩与概括。行政审判法官要突破对案由功能认识的局限性，除重视传统的司法统计、审判管理等外在形式功能外，更应重视案由在保障行政诉讼程序正义和促进审判结果公正方面的内在价值。

一、以促进行政诉讼制度的整体发展为视角重视案由规则改革完善。案由改革关系到中国特色行政诉讼制度的整体发展和成熟优化。过去，由于案由确定方法不足、规则简陋等缺陷，削弱了案由制度功能和价值，一定程度上降低了行政诉讼司法效益，阻滞了行政诉讼的成熟发展。新案由制度实施后，应以整个行政诉讼体系发展完善为观察视角，从公法权利救济视角出发，正确使用案由构造方式和表达规则，不断建立起覆盖广泛的案由体系，使得每个案件都能通过案由的确定，在行政诉讼制度框架内匹配相应的受法律保护的权利类型及权利救济方式，让行政审判制度更加完善。在维护法治过程中，发挥行政诉讼应有的保障权利与制约权力作用，成为保障和服务我国社会经济高质量发展的“压舱石”和“定盘星”。

二、以提升行政审判法官司法能力为重点学习贯彻新案由规则。理想状态下，每个行政案件应该都有与其争议实质相对应的合适案由，但是，由于行政诉讼所涉及行政领域广泛、行政关系复杂、内容包罗万象，涉及大量行政法律、法规及其他各类规范，且经常随着政策调整而变化，案由确定有一定的复杂性。当前，行政审判法官准确适用案由的能力还需要进一步强化，特别是对于被诉主体、诉讼请求、行政行为等要素复合化、新型化的案件，识别能力还有待提高。新案由规则体系传承有序，在改革思路和行政诉讼理论上继承案由制度发展的历史逻辑，始终坚持以被诉行政行为为中心，延续原案由规定设计理念，对原规则体系进行了改造和优化，同时又借鉴吸收了民事案由法律关系分类法、刑事案由罪名列举法等制度精华，体系完整，多级化排布，层层涵盖，主次分明。行政审判法官要强化对行政诉讼案由基本理论的学习理解，从行政审判立案、审判、执行、审判管理、司法改革等多重需求的角度把握新案由制度精髓，强化案由选择匹配适用能力，努力做到概括争议确切，判断性质精准。

三、以保障行政案件审判的公正高效为目标强化运用新案由规则。基于原告诉请，确定行政诉讼标的，并以此作为连接点，使得行政行为在对应程序和标准中接受司法审查，这是行政诉讼的基本逻辑。案由体系构造的依据是我国行政诉讼基本理论，这也是确定行政审判裁判思路的依据。司法的过程不仅是将法律规则运用到具体案件实践的过程，更是以终局裁决方式解决争议的过程。案由贯穿案件审理全过程是行政诉讼的“牛鼻子”。从制度安排看，案由折射案件中的行政法律关系，指向合法性审查与裁判的具体类别，对全案审理具有方向引领作用。尽管每个具体案件的证据和事实有差异，但法官可以在案由引导下，借鉴成熟的类案审判经验，提高裁判技能，准确适用法律。案由确定精确了，同类案件的裁判参照体系也就便于寻找坐标。充分发挥案由反映案件根本特征和本质属性的作用，对于裁决争议具有基础性影响。行政审判法官应当注重体现案由的司法价值，压降消减案由选择和确定上的失范现象，促进行政案件的精细化审理，提高行政案件审理过程和裁判结果的司法公信。

四、以新行政诉讼案由制度实施为契机重塑案由价值功能理论。案由的内在价值是行政诉讼案由的目的性价值，也是它的实质功能性价值。当前，行政诉讼案由制度理论供给与司法实践支持依然薄弱。法学研究上，在构建案由的分类基础理论、划分依据等问题上缺乏高质量科研成果；司法实践上，存在强调案由司法统计等外在工具价值，忽视其在保障诉权、促进程序正义、权利救济上的内在价值。要以新案由制度的实施为契机，重塑案由规则的价值观。一是要注重案由在促进司法公正方面的价值。发挥好案由在统一裁判尺度、保障司法公正高效方面的重要作用；二是要注重案由的权利保障方面的价值。让案由体系成为当事人权利救济的诉讼指南；三是要注重案由在化解行政争议方面的价值。明确当事人争议的核心问题，有利于发挥行政争议多元化解机制作用，实质化解决行政争议。

五、以保障行政诉讼当事人权利有效救济为根本深化探索案由规则完善。权力规制和权利保护是行政诉讼的历史传统。行政诉讼是通过行政行为合法性审查这一方式提供权利保护的法律方法。案由是行政诉讼程序重要的功能要素，它贯穿行政案件审理全过程，并通过这一过程对当事人权利义务产生实质性影响。充分发挥案由反映案件根本特征和本质属性的作用，对于权利救济和裁决争议具有基础性影响。案由不仅以其独特的程序功能服务于案件审理全过程，而且对案件的实体裁判也具有重要参考作用。案由不能与行政争议实质相匹配，就无法准确界定诉求指向的行政行为类型和性质，并产生连锁反应，致使司法审查重点模糊，成为权利救济的薄弱环节和障碍。综合运用理解、判断、分析等方式，确定适当案由，并通过审判实践推动案由规则体系发展，是权利救济的必然要求。新的行政诉讼案由制度别具特色，最大限度地减少了权利保护盲区，更加符合行政诉讼规律和行政诉讼自身特点。行政审判法官应准确理解行政诉讼案由制度的深刻用意，遵循行政诉讼基本规律，体现行政诉讼的权利保护价值追求。

案由修改是一项系统性工程，通过整合行政诉讼法学原理和司法实践的现实需求，以改革促进相对一致的行政诉讼价值观形成。同时，广大行政审判法官也要在实践中正确适用案由，不断优化提升案由制度科学性，促进案由规则体系的进一步深化发展和全面完善，为行政诉讼深化发展打开新的空间。