也谈晚清内务府财政危机根源
清代实行内外廷分离的财政政策，内务府财政独立运行，自成体系。晚清时期，战端四起、社会经济凋敝，加之巨额的军饷、赔款，以及迅速膨胀的洋务、新政等项支出，清政府财政难以为继。内务府财政也随之持续恶化，酿成了一场旷日持久的危机。对此，学者大多关注由借贷、税款分担引发的内务府与户部、税关、银号等的财务纠纷，强调危机发酵过程中的外部因素，而恰恰忽视了对内务府自身因素的探究。笔者则认为，内务府自身管理制度缺失在危机发展演变过程中的关键性影响不容忽视，从中亦可透视晚清皇权与政权之博弈、家与国之纠纷。
制度缺失加剧财政危机
学界普遍认为，晚清时局动荡造成内务府财源急剧萎缩，严重影响到财政运转。这一判断大体合乎历史事实，但值得注意的是，作为主管皇室财务的特殊内廷机构，内务府的收入一直得到优先保障。同光年间，户部还确立了筹拨内务府经费制度，划拨经费合计110万两，大部分摊派到各税关。尽管很多税关不能及时足额完成解款，但所欠并不太多，以光绪二十五年（1899）各关从常税项下应解内务府款项来看，完成度达到93%以上。加之内务府还有皇庄、当铺及其他进项，经费总额波动不大。
那么，为何内务府收支漏洞愈来愈大呢？显然，内耗严重是不容忽视的重要原因。这一点在年财政支出数额上有清晰体现。咸丰年间，内务府年财政支出仅有40余万两，同治年间约为八九十万两，光绪中后期增至140万两，其后近乎300万两。财政支出的成倍增长，固然有物价因素，但更多在于消费骤增。对此，皇室的虚耗难辞其咎。申学锋《晚清户部与内务府财政关系探微》（《清史研究》2003年第3期）一文指出，皇室消费的不断扩张是造成内务府经费不敷的主要原因之一。不过，学者鲜少提及的是，晚清内务府财政危机与其自身的腐败问题相始终，腐败的叠加严重深化了财政危机，究其根源，则在于内务府财务奏销、人事、监察等各项制度的缺失。
奏销制度存在漏洞
晚清内务府奏销制度的漏洞，为内务府人员浮冒开销、侵吞公款提供了机会，加重了财政负担。清前中期，凡内廷财政收入、支出以及各处财用预算、支领、报销等流程均由内务府大臣严格把关，内库出入钱粮每年造册送交御览。奏销制度的建立和执行使得内廷支出从明末“一月万金有余”，骤降到康熙朝“不过千金”。乾隆年间内务府经过再次整顿后，经费每年多出上百万两。可见，严格奏销制度可以有效杜绝浮冒，减少财政问题的发生。
晚清时期，皇室奢靡无度，内务府奏销制度随之崩溃，内务府大臣对于各项开支“不随时逐款严加稽核，任令司员等浮开冒领，一有不敷，即请借动部款”，以致“用项之浮冒、风气之奢华以内务府为最”。其中内廷工程浮冒最为严重。由于这些工程耗资巨大，且管理上具有封闭性，往往承办者为内务府人员，管理内廷工程处大臣为内务府大臣兼署，这就为他们规避奏销风险创造了条件。同治十三年（1874）李光昭报效木植案就是一个典型。当时，内务府大臣明善、文锡、堂郎中贵宝等人暗中鼓动同治帝重修圆明园，候补知府李光昭与其勾结，主动呈请报效修园木植。他们将原值仅五万四千余洋元的木植，报销时浮开至30万两之多。同光年间统治者一再大兴土木，其中不乏内务府人员的怂恿和浮冒，这些耗资巨大的工程导致皇室消费迅速膨胀，成为内廷财政入不敷出的主要原因之一。时人揭露道，内务府大小官员“任意侵蚀，转藉口于库款之支绌”。奏销制度漏洞导致内务府浮冒加剧，进而引发财政困难已成为朝廷内外的共识。
人事制度缺失
内务府在人事制度上自为一体，且具有很强的私密性，在晚清吏治不良的环境下迅速沦为腐败之渊薮，从内部瓦解着内务府的财政基础。清制，总管内务府大臣由皇帝特简，一般为王公贵戚或亲信大臣，其余人员有专门的内务府缺，出于服务皇室的特殊性考虑，主要以包衣旗人充任，文化水平要求不高，人员素质普遍较低。特别是咸丰以后，朝廷和内务府数度开办捐输，导致内务府人员冗杂，不仅开销庞大，而且“若辈以千余金纳资进身，营谋得差……故钻营卑污，唯利是视”。例如，光绪初年内务府膳房尚膳副福祥，“人素狡黠，善于钻营，先由市井小贩充当买办处差使”，十多年来一手把持钱粮出入，侵蚀公款，导致内廷供膳“销款倍增于昔”。
为了遏制腐败，清前中期皇帝在选任主管事务的内务府大臣时十分慎重，一则重视文化及道德修养，二则较少起用内务府司员，以防止其当差多年，惯于作弊。但慈禧当政以后，任人唯亲，打破了这两条原则，一大批内务府司员乘机坐上总管的位子，带头贪污。如同治十三年新任的四位大臣，分别为兵部尚书英桂、户部左侍郎荣禄以及同由内务府堂郎中擢升的贵宝、文锡。不到半年，贵宝、文锡就因贪腐屡遭御史弹劾，其中，贵宝是李光昭浮冒公款案的主犯之一。总管大臣自身难保清廉，何谈约束下属？
针对内务府人事制度的缺失，光绪年间有御史建议，“总管大臣选廉洁刚直者一二人主之，至司员不准兼司，不用帮办，事有专责，利不争分，庶款皆实用，所省自无穷矣。”但内务府并未采纳此建议，任用了一批又一批贪腐之辈，加重了财政负担。
监察机制失效
晚清内务府监察机制逐渐失效，助长了腐败风气，使得财政危机持续发酵。清代设有专门监察内务府钱粮出入、财物取用的稽查内务府御史处，由满洲御史2人兼理。但是，在晚清内务府大臣和最高统治者的双重阻力下，御史监察机制无法真正发挥实效。
从当时曝出的各种内务府案件来看，对于属员的贪污浮冒，有监管职责的内务府大臣一再失察和纵容，案发后甚至充当保护伞，以致光绪年间御史俊乂愤然指责道：“乃近年内务府司员屡被臣工纠参，奉旨交该大臣查办，从未有如原奏查明附参者。”内务府大臣与言官博弈，还得到皇室的支持。慈禧太后曾屡次表达对御史参劾内务府大臣的不满。光绪四年（1878），御史张观准指摘内务府大臣拒绝裁减内廷用度，要求严加惩戒，慈禧太后大为不悦，传旨申斥：“宫闱一切用款，本非外人所得周知……乃该御史概以邪臣目之，措辞殊属过当。”同年三月，对御史余上华提议的选派内廷行走王公一人监督内务府用款的建议，她也立即驳回。在皇室的庇护下，内务府腐败风气无法遏制，财政危机也持续发酵。
在围绕内务府财政危机的不断博弈中，时人意识到，内务府种种制度是为维护皇权利益而设计的，要想彻底解决财政问题，制度改革是第一步，而将皇室经费与国家财政划分清楚，以防止皇权对国家财政的侵蚀则是关键。清末新政期间，有人针对摄政王整顿内务府之事如此评论道：“内务府积弊相沿二百余年……监国责以汰靡费，节冗员，徒多此一举耳。不明定皇室经费庸有济耶？”可谓一语中的。由此，改革内务府制度、裁定皇室经费成为清末有识之士推动内务府变革的主导方向。然而，在封建帝制之下，此项改革显然无法实现，内务府财政危机也就得不到根本解决。
内务府财政危机在晚清内忧外患中发生并持续发酵，是清政府陷入困境的真实写照。一方面，内务府乃封建皇权的衍生物，其奏销、人事、监察各项制度均有独特性和私密性，以皇权意志为转移，这种制度弊端随着晚清统治者的作风奢靡而日益凸显，加剧了财政危机。另一方面，空前持久的财政危机充分暴露了内务府及其背后皇权专制制度的腐朽，改革内务府制度、划定皇室经费已是大势所趋。然而，内务府及皇室非但不正视自身问题，反而逆势而动，企图倚恃皇权力量应付危机，由此引发的皇权与政权之矛盾、家与国之纠纷持续发酵，严重影响了皇室声誉，成为人们诟病清政府统治的一个重要原因。
（本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（FRF-TP-18-066A1）阶段性成果）
（作者单位：北京科技大学马克思主义学院）
来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：强光美