法眼观判㊳丨最高院再审改判：如受诉法院收取行政诉状后未立案也未作出裁定的，行政起诉人无责，再次起诉将...
专注研究最高院再审理念和改判尺度
本期作者
方燕、王新军
案例索引
最高人民法院(2020)最高法行再168号
案情摘要
周某等七人的房屋于2008年4月11日被宁德市蕉城区人民政府等强制拆除。周某等七人曾于2010年3月18日向宁德市中级法院提起诉讼，要求确认强制拆除房屋的具体行政行为违法和行政赔偿；宁德市中级法院未予立案，也未作出裁定。2017年3月，与周某等七人房屋同一批被强制拆除、同一地段、同一个理由、同一个公告对象的58幢房屋中，已有10幢房屋的强制拆除行政行为被法院生效判决确认违法。
周某等七人于2017年向本案一审法院起诉，请求：确认宁德市城乡规划局、宁德市住房和城乡建设局、宁德市国土资源局、宁德市蕉城区人民政府强制拆除其塔山村C47号房屋的具体行政行为违法。
原审观点
本案一审裁决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被诉行为作出时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，被诉行政强制行为发生于2008年4月，周某等七人直至2017年方才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限且无正当理由，其起诉应予驳回。周某等七人称其曾于2010年3月22日就被诉行为向福建省宁德市中级法院提起诉讼，但未能举证证明其曾就人民法院不立案亦不作出裁定的行为向上一级人民法院起诉或者申诉，故不构成其起诉超过法定起诉期限的正当理由。一审裁定：驳回周某等七人的起诉。
本案二审裁决认为，本案被诉行政强制行为发生于2008年4月，周某等七人至2017年才提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限。周某等七人称其曾于2010年3月18日就被诉行政行为向宁德中院提起诉讼，宁德中院既不立案，又不通知周某等七人，故本案被耽误的期限不属于其自身的原因，其起诉没有超过起诉期限。根据《执行解释》第三十二条第三款规定：“受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；可以移交或指定下级人民法院审理，也可以自行审理。”因此，周某等七人虽主张宁德中院一直未对其在法定期限内提起的诉讼予以立案受理，但未能提供证据证明其曾向福建高院申诉或起诉，故不构成其起诉超过法定起诉期限的正当理由。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，二审裁定：驳回上诉，维持原裁定。
再审焦点
本案再审中的焦点问题为：对《执行解释》第三十二条第三款规定的如何理解。
改判要旨
最高院改判认为，本案的焦点问题是对《执行解释》第三十二条第三款规定的理解。《执行解释》第三十二条第三款规定：受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；可以移交或指定下级人民法院审理，也可以自行审理。首先，从目的解释的角度出发，该款是权利性规定。虽然行政诉讼法规定法院收到当事人的起诉后，对于符合起诉条件的，应当予以立案受理。但考虑到存在特殊情况，《执行解释》第三十二条第三款规定的主要目的是赋予当事人在法院违法不受理情形下，“越级”向上一级法院申请救济的权利。如果将该款理解为义务性规定，则失去制定的必要性。而对于程序权利，当事人有选择适用的自由。其次，从文义解释的角度出发，该款是任意性规定，而非强制性规定。起诉人“可以”向上一级人民法院申诉或起诉，而非“必须”或者“应当”，此系赋予当事人选择的权利。即，当事人可以向上一级人民法院申诉或起诉，也可以不向上一级人民法院申诉或起诉。最后，从立法修改的角度出发，现行《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条对《执行解释》第三十二条第三款进行了修改完善，这也反映了立法机关认同如果超过起诉期限是由于法院不立案造成的，责任不在起诉人，应当允许其通过继续起诉的形式寻求救济。
本案中，周某等七人已在法定期限内(2010年3月22日)向人民法院提起诉讼，起诉时未超过起诉期限。周某等七人为维护其权益于2017年再次起诉，两次起诉虽相隔七年，但第一次起诉时，宁德中院对周某等七人的起诉未予立案、审理，并未作出书面裁定明确告知不予立案，周某等七人期间也一直通过相关途径主张权利。此外，房屋同时被强拆而另案起诉的部分当事人，相关诉求已经得到法院支持。本案当事人非因自身原因不能立案，应当对其权利予以保障。最高院再审改判：撤销一二审判决，本案指令福建省福州市中级人民法院继续审理。
观判解判
对于《执行解释》第三十二条第三款规定的“受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或起诉”如何理解，本案一、二审和再审判决提出不同的观点，观判分析解读如下：
第一、本案一审裁决的主要观点，认为被诉行政强制行为发生于2008年4月，虽于2010年起诉，但未就人民法院不立案亦不作出裁定的行为向上一级人民法院起诉或者申诉，故周某等七人直至2017年方才提起本案诉讼，不构成其起诉超过法定起诉期限的正当理由。
第二、本案二审裁决的主要观点，认为周某等七人虽主张宁德中院一直未对其在法定期限内提起的诉讼予以立案受理，但根据《执行解释》第三十二条第三款，却未能提供证据证明其曾向福建高院申诉或起诉，故不构成其起诉超过法定起诉期限的正当理由。
第三、最高院的主要观点，认为《执行解释》第三十二条第三款规定，是权利性规定，当事人有选择适用的自由，且超过起诉期限是由于法院不立案造成的，责任不在起诉人，应当允许其通过继续起诉的形式寻求救济。
观判观点
本案的争议，表面上系行政起诉是否超过诉讼时效的争议，实质是对法律涵义的理解问题。最高院通过对本案的改判，定性《执行解释》第三十二条第三款规定是权利性规定，而非义务性规定，实际是以本案树立了新的司法解释，具有指导意义，观判分析评价如下：
第一、《执行解释》第三十二条第三款不是诉讼程序中的义务性规定。对于上述的起诉人“可以”向上一级人民法院申诉或起诉的规定，是赋予当事人的诉讼程序中的权利，但当事人未按照该规定行使权利的，将产生何等的法律后果和责任？对此，实际并无明确的规定。而且，当事人如果没有向上一级人民法院申诉或起诉的，是否将导致诉讼时效中断或中止，实际也没有明确规定。观判认为，最高院再审改判的依据，并非将本案情形定性为诉讼时效中断或中止，而是在认定本案超过起诉期限的基础上，由于超期的责任不在起诉人，故“应当允许其通过继续起诉的形式寻求救济”。可见，最高院实际行使自由裁量权。
第二、按照最高院在本案中的说理论述，在诉讼法中以“可以”方式表述的程序性规定属于程序权利，当事人有选择适用的自由，由此能否一概而论地定性为“对于程序权利，当事人有选择适用的自由”等？对此，观判认为，仅限于对《执行解释》第三十二条第三款的理解和适用，而不能推而广之的作出扩大理解。
第三、最高院在本案中的说理论述，当事人按期起诉后，受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定，而且起诉人也未向上一级人民法院申诉或起诉的，起诉人是否可以在以后的无限制期限内随时另行起诉？对此，观判认为，从最高院对本案论述的逻辑关系上，实际是对法律条款的解释，故具有了普遍适用的特征，类似案件的当事人是可以主张参照适用的。但是，我国毕竟不是判例法国家，不能作为法律依据。
观判警语
当事人认为合法权利被侵害的，应当在规定的期限内主张权利，超过期限则丧失了程序性或实体性的权利，这是我国基本的法律制度。本案于2017年起诉时，明显超过了法律规定的起诉期限。最高院通过行使自由裁量权，对相关法律规定进行了新的解释，特别保障了当事人的权利。但是，本案显然是特例，当事人还是应当严格遵守法律规定的时效和期限，避免丧失合法权利。