PPP XOD模式：钱从哪里来，到哪里去？
作者｜周月萍 周兰萍 中伦律师事务所
来源｜《PPP项目困境破解与再谈判》
老旧城区往往是一个城市人口最密集、城市功能最复合的地带，因此，要释放土地的经济活力，实现产业升级转型及人口和区域功能的疏解，更新改造原有基础设施，摆在政府和社会资本面前的第一个难题便是资金筹措。在此问题中需关注的要点包括：政府和社会资本的资金来源、资金投入方式、投资回报机制三个方面。
（一）政府和社会资本的资金来源
政府资金来源主要是政府财政资金的投入，且主要为一般公共预算资金、政府性基金预算资金。除政府通过税收及非税收入、土地出让金收入等获得的预算收入资金外，目前我国预算管理法律法规允许政府合法融资的渠道仅为发行政府债券（含项目债和专项债等）。对应城市更新项目的可发行的政府债券除无特殊用途要求的一般债之外，还包括土地储备专项债、棚改债等专项债券。发行专项债券的收入可用于符合规定用途的特定项目支出，并做到专款专用。此外，属于政府可支配且城市更新项目中必需的要素性资产（如可再利用的国有基础设施资产所有权或使用权等）也可通过评估作价而作为政府投入项目的“资金”来源。但在目前国家严格限制政府过度及违规举债、大力管控金融风险和考核财政资金使用效率的宏观形势下，要地方政府特别是基层地方政府在本就因老旧产业逐渐衰退而导致财政收入增长率放缓，甚至负增长的情况下，还要在短期内拿出大量财政资金（指现金方式）解决老旧城区的更新改造问题，显然是不现实的。因此PPP模式成为地方政府解决项目投入资金缺口的首选方式。
通过PPP模式引入社会资本投资，可充分解决城市更新项目中政府负有提供义务的公共基础设施的建设资金短缺问题。社会资本方除可将其自有资金作为项目资本金投入项目之外，还可以通过市场化融资方式，解决项目债务性资金的落实。即在政府融资途径受限的情况下，通过PPP模式，可以解决扩宽项目融资渠道、平滑财政支出等问题。
（二）资金投入方式
对于城市更新项目，应区分项目中不同子项目的性质，对政府资金及企业资金的使用采用组合投入的方式进行。特别是，因《预算法》及国家对财政资金的使用管理有严格限制性要求，因此在设计项目资金投入方式时，应重点关注政府有限财政资金的投入方式及其应发挥的杠杆作用。
1. 对于城市更新项目中可通过改造方式加以利用的老旧设施，可主要考虑通过资产划拨、出租、合作开发、特许经营等方式加以盘活。此举一方面可以节约因动拆迁、设施新建等而增加的项目投资成本，另一方面通过以实物资产为纽带的投资合作，也可减少项目前期所需的巨额现金投入，降低现金流压力。
2. 在必须以现金方式支出的投资成本中，对于国家有明确规定只能使用政府财政资金投入而不允许变相违规举债或不允许企业参与的项目模块，或政府已发行专项债券完成资金募集的子项目，如区域内建设用地（特别是经营性用地）的收储资金、棚改保障房建设资金等，应优先安排以政府性基金预算资金或债券募集基金等进行投入。
3. 对于区域内在XOD模式下核心导向性公共基础设施及其他公建配套设施，特别是适合以市场化方式运作，具备一定经营条件的经营性、准经营性项目的投资建设成本，可发挥财政资金的撬动作用，以企业资金及项目融资募集资金投入为主，政府财政资金投入为辅，主要以PPP模式加以实施，在项目运营期内，视项目收益平衡需要，政府可按运营绩效考核结果安排相应比例的政府付费或其他补贴。
4. 对于企业因策划城市更新项目，完成区域更新改造规划设计方案等发生的前期投入费用则可纳入PPP项目范围，并与后续产业导入绩效结果挂钩，以企业投资为主，政府依据区域开发效果支付相应服务费。
5. 对于区域内配套开发的商业性项目（如商业性写字楼、酒店、商品房等）不属于政府负有提供义务的设施，根据财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号，以下简称'92号文'）的要求，不得以PPP模式实施。因此，作为提高社会资本方投资回报及意愿，用于整体项目投资平衡的商业设施部分应采用市场化方式，由社会资本按市场化运作方式负责全部投资，并自负盈亏。
（三）投资回报机制
作为以PPP+XOD模式实施的城市更新项目，在投资回报机制设计方面需重点解决的问题是，如何将投资开发公共基础社会项目带来的周边其他综合用地的增值溢价反哺基础设施项目的建造及运营成本。以PPP+XOD模式实施城市更新项目，将给政府财政收入带来两部分增值效果，即通过产业升级、环境优化带来的亩均税收贡献增加以及周边经营性用地的溢价增值。但在目前我国PPP项目中，往往仅以税收收入为主的政府一般公共预算收入作为PPP项目的主要支付来源，土地出让金增加部分因其在预算支出用途上受到政府性基金预算收支管理政策的限制，直接与特定PPP项目的建设或运营支出挂钩存在一定政策风险。为解决土地增值收入反哺基础设施投资的问题，目前大多数地方政府采用制定单行法律法规的方式予以解决。例如《广州市城市更新办法》规定，城市更新项目的资金来源可包括市、区土地出让收入和财政一般公共预算以及市场主体投入的资金等多渠道筹集的资金。城市更新资金使用用途可包括项目投资建设、土地征收及整备、经济难以自身平衡项目的扶持专项补助以及启动等与城市更新项目相关的用途，但以土地出让金作为资金来源进行投入的，应当符合土地出让收入使用范围。
因此，将土地增值溢价反哺城市更新项目的，按照政府性基金预算资金支出科目，土地出让金收入可用于“征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出、农村基础设施建设支出、补助被征地农民支出、土地出让业务支出、廉租住房支出、支付破产或改制企业职工安置费、棚户区改造支出”等在内的，与城市更新项目资金用途相关的支出内容。在安排使用时，建议以资本性支出用途为主，若需安排经常性支出，则建议应优先考虑将盈余的土地出让金收入先通过财政资金科目调整，调入一般公共预算收入后，再安排相应支出。为使PPP+XOD模式下的城市更新项目实现收支平衡，激励社会资本对城市更新项目中公共基础设施部分的投资热情，政府应结合此类项目运作的需要，制定地区性城市更新政策，其中应包括此类项目资金的筹措方式和用途管理规定、财政资金的使用管理要求等。为实现资金归集管理及专款专用，还可以通过设立城市更新专项基金或专项资金的方式，提升财政资金的使用和管理效率，将一般公共预算收入及土地出让金收入等可按规定用途使用的财政资金按一定比例及程序纳入专项基金或专项资金管理，并制定相应的管理办法，以实现区域经济增长、增值收入对城市更新项目建设及运营资金投入的补给。