田湘波：制度创新如何彻底遏制腐败
作者：田湘波 杨燕妮
我国的反腐败历史经过了清官反腐、重典反腐、运动反腐到权力反腐的漫长历程，但腐败现象并未得到根本有效的遏制。应该说，在反腐败方面的规章制度并不少，但很多流于形式，缺乏执行力。反腐败制度的日益增加与腐败现象的日益猖獗使我们意识到，不仅“制度是重要的”，制度与制度环境、制度与制度、制度与其实施机制之间的适应性更是重中之重。在反腐败实践中，我们并不缺少制度，而是缺少反腐败制度的适应性，这是导致制度反腐“华而不实”的根源。
反腐败制度与制度环境
我们可以把由各种制度构成的制度体系分为制度环境和具体的制度安排两个层次。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会、法律基础规则。我们所讲的基本政治制度和基本经济制度就属于制度环境或基础性制度安排。制度安排即指制度。
从制度环境看，我国目前正处于经济转轨阶段，两种体制并存。由于权力与市场共同参与资源分配，大量政治、经济租金产生，市场扭曲。这说明公共权力与经济财富之间的通道已经打开并畅通无阻。与之不相对应的是，对公共权力的监督与约束并未得到强化和经常化，控制腐败的制度安排越来越不适应日益复杂的社会环境。
我国对公共权力监督的形式主要有人大监督、党内监督、政协监督、社会监督、法律监督以及舆论监督等，但监督的实际效果并不理想。
我国的监督体制是多元化的体制，监督主体多、机构多、方式多和渠道多，但没有起核心作用的机构和渠道，各种监督力量之间缺少合力，形成了实际上的多中心监督体制。在实际运作过程中彼此既有交叉，也有空隙，职责权限不清，又缺乏沟通和协调，于是造成有的问题多方插手、互相牵制，有的问题推诿扯皮，无人过问。这不仅严重影响了监督机构的威信，弱化了我国监督机制的功能，也不适应经济日益市场化、公权日益扩张化的社会环境的需求。
非正式制度与正式制度
我们可以把制度分为内在制度和外在制度两部分。内在制度即非正式制度，它包括价值观念、伦理秩序、道德规范、风俗习惯和意识形态等；外在制度即正式制度，它是被自上而下强制执行的制度，是指人们有意识建立起来的并以正式形式加以确定的各种制度安排，包括宪法、法律、规章、契约等。
非正式制度对正式制度起促进或阻碍作用。思想意识形态属于非正式制度的范畴，它对正式制度的影响尤为深刻。几千年来，由于儒家思想成为中国政治文化的主流意识形态，在人性善的假定下，把掌握权力的官员设想成为道德情操高尚的君子，从而导致反腐败制度的设计寄希望于只有他人利益、没有个人利益的道德人。但是，官员的道德水准无论在历史上还是在现实中都没有达到先哲们所期望的高度，在当今普遍求利的社会氛围中，官员对物欲的渴望已远远超过坚守道德形象的吸引力。不合理的人性预设导致预防腐败的制度意识长期滞后，以致权力腐败问题严重。
关系网盛行的现状与重视人伦关系的传统也是非正式制度的一种重要表现形式，它一旦被用于权钱交易，同样导致大面积的腐败，严重阻碍了制度反腐的脚步。
对人伦的重视则是中国社会宗族力量强大的反映。宗族关系是中国人最为注重的社会关系，宗法精神贯穿于中国古今的社会结构中。裙带关系、任人唯亲的官场作风都是人情、人伦关系的极致表现。
非正式制度是一些利益相同的人在办事过程中自觉形成的一套规则，它或许比正式制度更为有效。利益是非正式制度得以产生和维系的根本。非正式制度是一套隐藏的办事规则，它伴随正式制度而生，更具适应性，能针对正式制度的改变迅速调整。因此，它也能使每一项制度创新失效。“上有政策，下有对策”就是这种情形。多年来，大量的反腐败制度创新并未取得根本成效，原因就在这里。
反腐败制度与其实施机制
实施机制是指对遵守或违反制度的人作出相应奖惩，从而使这些约束得以有效实现的条件和手段的总称。我国有很多合理的反腐败制度，但却不能得到真正有效的实施，其原因就是缺少一套与制度相适应的有效的奖惩机制。缺乏有效的机制和公正的执法者，缺乏有效的监督手段与监督激励，缺乏足够的经费和依法办事的社会文化，奖惩机制就无法运行，制度履行成本高且无效。
腐败黑数的存在，表明我国的反腐败制度缺乏与其相适应的实施机制。腐败黑数是指腐败确已发生，但由于各种原因未被发现，或虽已发现，且经过调查，又未被惩处，因而没有计算到腐败案件统计中的腐败人员数量占所有腐败人员总数的比例。
司法机关惩处腐败常常受到来自各方面的干扰，而其自由裁量权过大则导致裁量权的滥用。《刑法》是我国依法打击腐败犯罪的主要依据，但《刑法》对腐败犯罪量刑的规定具有太大的灵活性：其一，对贪污金额在5000元至5万元的处一至七年有期徒刑；其二，如犯罪后有悔改表现积极退赃的，可以减轻处罚或免予刑事处罚，由所在单位或者上级主管机关予以行政处分。这就导致腐败分子受到处罚的概率更低。
财产申报制度是世界各国公认的重要反腐败“阳光法案”，我国也在1995年5月25日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》。10多年来，没有哪一位腐败官员是在收入申报这一环节被查处的。究其原因，除了制度本身存在缺陷外，重要的是我国收入申报制度缺乏配套的实施机制，于是制度在执行过程中打了折扣。无论从社会环境、法治环境还是经济环境的角度来看，收入申报制度可以获得的支持力度都是非常弱小的。
违纪、违法者得不到及时、严肃的惩处，制度、法规得不到严格的执行，“有法不依、违法不究、执法不严”，使我们的制度、纪律失去了严肃性、权威性，丧失了约束力，必然助长腐败的滋生蔓延。
笔者以为，要使我国反腐败制度最终产生良好的反腐绩效，必须在制度创新的基础上提高制度与制度环境、制度与制度、制度与其实施机制之间的适应性、灵活性与协调性。
(作者单位：湖南大学廉政研究中心)