实施精准扶贫：政策执行的类型学
类型：政策治理
导言
来自美国东北大学公共政策与城市事务学院的司雨桐基于对某村庄19名受访者的半结构化访谈，使用扎根理论的方法，将精准扶贫政策的执行类型划分为支持性政策执行、被动性政策执行、不可持续性政策执行和表演性政策执行四种模式，从而为当代中国农村的地方治理和政策执行研究提供了新视角。
（文献来源：Yutong Si (2020) Implementing targeted poverty alleviation: a
policy implementation typology, Journal of Chinese Governance, 5:4, 439-454, DOI:10.1080/23812346.2020.1802212）
研究背景和问题
关于中国农村地方政策实施的已有文献使用了不同的宏观和微观视角。宏观视角强调干部管理体系或绩效评价体系等制度和结构的作用，通常包含自上而下的政策执行解释。这种宏观视角常常受到地方政策实施过程中以参与者为中心的自下而上的视角的挑战。这两种方法的并存，为理解中国农村地方政策的实施提供了潜在的启示。然而，目前还缺乏宏观与微观相结合以解释中国农村各种政策执行结果原因的系统研究。本文通过结合这两种方法来了解当地政策的执行情况。
本文旨在分析中国的精准扶贫项目。该项目于2013年启动，与以往的脱贫工作不同的是，它意在通过精准扶贫消除导致贫困的因素。项目目标是通过有针对性的识别、援助、管理和评估等四个阶段来优化资源。整个计划包括一套资金、项目和受助者相关的措施。村干部以及派往贫困村的党政官员和地方官员都要对项目的某些部分负责。
精准扶贫项目自启动以来，受到了广泛关注。诚然，许多关于中国精准扶贫的研究表明，精准扶贫减少了生活在贫困线以下的家庭数量，提高了村民的满意度和对政策和党政的支持。然而，一些研究人员指出了各种执行问题。在许多政策领域,存在一个“政策执行差距”。在大多数情况下，由于制度和行为障碍,政策目标无法完全实现。
目前对实施精准扶贫政策的研究主要集中在四个维度：首先，许多研究人员关注的是相关的行动者；他们探讨了政策执行过程中的参与者，并提出了改善现状的建议。其次，有研究人员研究了精准扶贫项目实施的技术工具，如政策清单、“互联网+”。第三，有研究人员探索了执行失败的原因。最后，有学者探讨了实施精准扶贫项目的挑战。
现有研究为指导该项目的政策实施提供了有价值的参考，但难以解释政策执行的动态演变；许多研究者只关注结构因素或主要行为者，这有可能导致中国农村地方治理和政策执行的偏见。
为了填补这些空白，本文将个体层面因素（如街头官僚（street-level bureaucrats）的自由裁量权和行为）与制度因素（如村干部讨好上级官员等）相结合，从而将结构中心与行为主体中心[的视角结合起来]的视角结合起来。本文关注中国东部省份的乡镇官员、村干部和村民之间的互动，以了解中国农村地方治理和政策执行的动态。本文的主要目的不是简单地呈现中国农村地区政策输出和政策执行结果，而是识别影响政策执行有效性的因素、概念化政策输出，并对项目的政策执行结果进行分类。
本文的三个相互关联的研究问题如下：
1. 街头官僚的行为对中国农村精准扶贫政策的实施有影响吗?
2. 如果有，那么影响街头官僚执行行为的主要因素是什么?
3.如何概念化“实施者行为”的政策输出，以对精准扶贫项目的政策执行结果进行分类?
方法和数据
本文主要从三个方面进行研究：街头官僚政策执行行为的成因、其行为对政策产出的影响以及对政策执行结果的分类。本文使用从中国东部省份的一个村庄获得的定性数据进行了案例研究。这个村庄属于城市,，2018年，该村常住居民的人均可支配收入是25263元人民币，人均消费支出是18457元人民币。该市于2016年开始实施精准扶贫政策。
研究数据来源于实地观察、政策文件和半结构化访谈。访谈对象的选择采用了目的性抽样和滚雪球抽样的方法。19名参与者中，包括2名乡镇官员、5名“街头官僚”（即村干部，包括一名村长、一名村会计、一名负责安全工作的村主任、一名负责出版工作的村主任、一名负责日常运作的村委会成员）以及12名村民。因为村干部人数较少，所以他们都被选为受访者。其他参与者的选择则基于目的性抽样和滚雪球抽样。在本研究中，所有个人参与者都获得了知情同意，所有受访者信息都被保密，且访谈是自愿参与的。当“信息饱和”时，受访者不再提供新信息，访谈阶段即可结束。
访谈于2018年7月和8月以中文进行。所有访谈音频文件均由作者手工转录并翻译成英文。访谈稿被上传至NVivo定性数据分析软件进行编码和分析。
研究发现
根据编码的主题，本文确定了政策执行的类型学。目标人群可以理解为村里的“实际”贫困家庭。从数据中识别出的目标人群的两个因素（即目标人群的可识别性和参与意愿）这两个属性在政策环境中会发生变化。
目标人群的可识别性是指是否能够准确识别出需要帮助的贫困家庭。贫困的认定在很大程度上可能依赖村干部的估计和主观判断。本文从访谈中了解到，在定向识别的政策规定下，部分困难村民没有被认定为贫困家庭。因此，政策执行者无法识别“实际”目标人群，从而导致政策结果不理想。本文确定的另一个属性是目标人群的参与意愿。通过对村干部的采访，本文发现村干部不仅直接提供扶贫补贴，而且还拨出资金为贫困家庭提供公益岗和其他就业机会。然而，许多贫困家庭表现出不愿就业的心理，导致政策支持的扶贫效果不可持续。
支持性政策执行
基于数据可得知，当目标人群可以被很容易地识别，同时这些贫困家庭有强烈意愿参与项目时，村里的干部就热情地实施该扶贫计划，结果表现为支持政策的执行结果。
通过对乡镇官员的采访，本文发现，村干部在推广扶贫政策前需要参加乡镇政府组织的会议，学习如何开展扶贫工作。在该村所属的地区共有24个村庄，每个村要安排两个人定期参加乡政府组织的培训。培训内容包括如何制作精准扶贫工作的工作报告或表格。在了解如何推广政策后，村干部会在识别阶段走访所有的家庭，并在走访过程中向他们介绍相关知识，还会发放传单介绍项目。
在定向援助阶段，村干部会进行走访并记录。村干部可以获得有关贫困原因的信息，有能力与村民建立信任关系，有利于精准扶贫政策前几个阶段的实施。
刚开始的时候，村干部的积极性非常高。例如，在春节、中秋节等传统节日，他们给村民送粮油和大米。镇里的一位官员提到，一些党员会用自己的钱来帮助贫困家庭。
在准确识别贫困家庭并表现出与村干部合作意愿的情况下，村干部会以积极和支持的态度执行政策，表现出支持性政策执行模式。
被动性政策执行
有些急需帮助的村民并没有资格被认定为贫困家庭。事实上，这些被忽视的人应属于这个政策项目的目标人群。然而，这些人并没有被识别出来，村委会干部也没有意识到这个问题，似乎也不关心村民的需要，因为这些条件在政策中没有明确规定。
城市化也增加了目标识别的难度。许多农村劳动力从中国农村迁移到更发达的地区，以获得理想的工作。然而,由于该村地理位置特殊，周围都是工厂和企业，大多数流动工人晚上回到村里以降低生活成本。因此，这个群体不能被归类为流动人口。这些不在家的人可能会被白天到访的村干部忽略。
在“实际”贫困家庭认同度低、参与意愿高的情况下，村干部并不会积极调查和确定谁需要什么。他们只是按照政策规定执行政策，表现为被动性政策执行模式。
不可持续性政策执行
除扶贫补贴外，政府会划拨资金，为贫困家庭提供公益性就业机会。换句话说，目标人群可能会找到工作以减少贫困。不可否认的是，目标人群是否积极参与政策方案是影响政策执行结果的最显著因素之一。然而，数据显示，许多被确定的贫困家庭不愿意找工作，并选择依靠政府补贴。
除了政策依赖外，城市化也是目标人口参与意愿低的原因之一。处于工作年龄的人更有可能迁移或转移到附近的城镇或城市，而这些人受教育程度更高。在组织较为松散的农村地区，当地精英在精准扶贫的协调和动员中发挥着至关重要的作用。没有当地的精英，村民就得不到很大的动力，也可能不会积极参与精准扶贫项目。
从扶贫到村委会选举，村民对村委会的公共事务一定程度上呈现出漠不关心的态度。村民参与村级活动的积极性不强，也没有得到任何指导。在目标人群识别度高但参与意愿低的情况下，村干部没有介入。他们维持现状，呈现出一种不可持续的政策执行模式
表演性政策执行
表演性政策执行的概念并不新鲜。实地工作和调查显示，村干部有时会集中精力执行许多任务，以讨好高级政府官员，而忽略那些真正贫穷的人和他们的需要。村委会委员提到了日常运作的巨大工作量：对于许多村干部来说，为了避免因可能不成功的拜访和延长识别时间而增加的工作量，对贫困家庭的有针对性的识别和帮助可能非常具有操作性和不准确性。因此，那些可识别性低的贫困家庭由于缺乏探访而难以被识别，目标人群更有可能表现出较低的参与意愿。
显然，如果村干部不积极回应或满足他们，那些有需要的人也并不愿意再提出他们需要的东西。村干部成为了演员，假装他们在执行政策规定，政策执行沦为了一种形式。
讨论
为了避免政策实施结果的不可持续性和表演性，必须提高村民的参与意愿以及更准确地识别实际贫困家庭。本文在此提出三个措施：
首先，建立农村专业合作社，将普通村民与当地的精英联系起来，如规模大户和地方经济能人。
第二，实施更多的激励政策，增加村民的积极性和参与热情。
第三，在提高精准扶贫效果方面，村干部要多和村民沟通，明确“谁需要什么”。
结论
本文识别出中国农村精准扶贫目标人群的两个影响政策执行的重要因素：目标人群的可识别性和参与意愿。这两个因素显著影响了街头官僚的自由裁量权及其行为（本案例中为村干部行为），呈现出四种政策输出类型，从而形成四种政策执行结果模式（包括支持性政策执行、被动性政策执行、不可持续性政策执行和表演性政策执行）。
本文的研究结果表明，街头官僚的执行行为在很大程度上影响政策效果。目标人群的可识别性和参与意愿是街头官僚裁量权及其执行行为发生变化的主要原因。本研究提出了一种新的政策执行类型学，为如何概念化、类型化以及改善中国农村精准扶贫的实施效果提供了思路。
附参考文献
Ahlers, A. Rural Policy Implementation in Contemporary China: New Socialist Countryside. London and New York: Routledge, 2014.
Solinger, D. J., and Y. Hu. “Welfare, Wealth and Poverty in Urban China: The Dibao and Its Differential Disbursement.” The China Quarterly 211 (2012): 741–764. doi:10.1017/S0305741012000835.
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编译者：Frank